Une transition globalement pro-fossiles (1/6)

Les politiques publiques conduites actuellement en France soutiennent globalement l'inverse des objectifs de transition écologique. C'est ce que nous allons détailler dans cette série. Pourtant, les transitions énergétiques et écologiques couvrent plusieurs types d’enjeux, dont certains sont mondiaux (notamment la réduction des gaz à effet de serre - GES) et d’autres sont plus ou moins importants selon les pays :

Rénovation énergétique : quasiment tout pour le low-cost (2/6)

Principal enjeu énergétique en France, les bâtiments représentent 45% de la consommation d’énergie finale (environ 720 des 1650 Twh consommés en 2019), dont la moitié provient de pétrole et de gaz importés (chiffres-clés).

Des énergies renouvelables plafonnées et des imports favorisés (3/6)

En complément de la réduction des consommations (voir la note rénovation), la production d’énergies renouvelables représente un enjeu mondial en termes de gaz à effet de serre, ainsi qu’un enjeu majeur d’indépendance pour les pays comme la France et la plupart des pays européens.

Des transports fossiles à diminuer... mais jusqu'à 20 fois plus soutenus (4/6)

Plus de 90% des transports consommant du pétrole, ils sont responsables de 30% des émissions de gaz à effet de serre (seul secteur en hausse depuis 1990) et exposent à la France à plusieurs problèmes majeurs :

Des politiques agricoles favorables à l'intensif et à l'importé (5/6)

Les enjeux de l’agriculture sont majeurs et diversifiés, allant de l’indépendance nationale (souveraineté alimentaire) aux émissions de gaz à effet de serre (~17% des émissions nationales). Autre enjeu important, les revenus des exploitants sont en majorité précaires (< à 10 000 €/an pour plus d’un tiers des exploitants Agreste) et même parfois négatifs. 

Quelles alternatives de transition efficaces ? (6/6)

Les politiques publiques actuellement menées en France ne permettent d’atteindre que 20 à 70% des objectifs de transition énergétique et écologique selon les secteurs. Nous avons vu que ces résultats limités, voire médiocres, s’expliquent notamment par des soutiens « inversés », qui renforcent la prédominance des énergies fossiles et des pratiques polluantes, en France et dans les pays d’importation.

Pourtant des politiques cohérentes et efficaces sont possibles et déjà mises en œuvre dans des pays étrangers ou dans des territoires français. Au-delà d’une hausse des moyens soutenant les pratiques « favorables » (à travers les subventions, mais également les fiscalités et les tarifications), ces exemples montrent que la transformation nécessaire est plus globale : 

La grande inversion - introduction

A l’origine de cette enquête, un constat issu de la lecture de plusieurs centaines d’évaluations de politiques publiques : les travaux scientifiques soulignent le plus souvent l’efficacité limitée des principales politiques et leurs impacts économiques et sociaux négatifs. Ces jugements négatifs sont pourtant issus de méthodes et d’acteurs très diversifiés (chercheurs, bureaux d’études, corps d’inspection, cour des comptes, etc.) et sont formulés en référence aux objectifs décidés par les autorités publiques elles-mêmes. 

Nous allons voir qu’en analysant la diversité de ces travaux, il apparaît que les résultats limités des politiques publiques s’expliquent principalement par une « inversion » des moyens globalement utilisés (subventions, fiscalités, réglementations, etc.) au regard des objectifs affichés.

Premières évaluations du programme Macron (1/3)

Dans une note de 2018, nous résumions les principaux axes du programme Macron à évaluer. Fin 2021, des premières évaluations ont pu être menées sur la mise en œuvre de ce programme, même si celui-ci a évolué dans certains domaines, notamment suite à la crise des Gilets jaunes. En complément des impacts « redistributifs » sur les revenus (sur lesquels nous reviendrons en conclusion), la question ici posée est celle des effets des politiques mises en œuvre depuis 2017 au regard de leurs objectifs. Sur cette question, les premières évaluations disponibles soulignent les principaux constats suivants :  

1. La forte réduction des prélèvements sur les entreprises et les ménages aisés (- 40 Mds/an entre 2017 et  2022) et les « ordonnances travail » n’ont permis de créer qu'entre 100 et 200 000 emplois supplémentaires.

Premières évaluations du programme Macron (2/3)

Afin de compenser les réductions de prélèvements sur les revenus financiers et le carbone (voir volet ½ du bilan), de fortes réductions de dépenses « ciblées » (- 10 Mds/an, hors retraites) ont eu des effets négatifs directs et déjà documentés dans 3 grands domaines :

Premières évaluations du programme Macron (3/3) : conclusions

En conclusion, les premières évaluations des politiques menées depuis 2017 soulignent une efficacité globalement limitée des principaux dispositifs mis en œuvre, ainsi que plusieurs impacts négatifs. Trois ensembles de cas peuvent être distingués :

Les trucages d'indicateurs : gonfler les dépenses et les résultats de "transition énergétique" (1/3)

Les moyens et résultats des politiques de "transition" étant très limités, voire "inversés" (voir les notes rénovation, énergies + transport et agriculture à venir), différentes stratégies récurrentes sont utilisées par le gouvernement pour camoufler ces résultats limités. Dans certains cas, les stratégies de confusion peuvent être ambitieuses : elles visent à transformer des efficacités limitées en « succès » avec l’une et/ou l’autre des manœuvres suivantes :

Quelles politiques de transition énergétique pour (au moins) atteindre les objectifs fixés ?

Les politiques publiques menées en France ne permettent d’atteindre que 20 à 70% des objectifs de transition énergétique selon les secteurs (voir note précédente). Selon les cas, les politiques conduites ont des effets et des impacts limités pour les raisons suivantes :

o   La quasi-absence de soutiens publics ou la concurrence avec d’autres soutiens aux effets moindres (exemple des « chaudières à 1 euro » mieux subventionnées que l’isolation des murs), voire aux effets négatifs (exemple du fret routier davantage soutenu que le fret ferroviaire) ;

o   La quasi-absence de contrôle des fraudes, les tarifications et fiscalités défavorables ou les subventions de produits fortement importés (voir note précédente).

En conséquence, les modifications à apporter aux politiques actuelles ne peuvent se limiter à une hausse (même nécessaire) des subventions et des prêts bonifiés (que ce soit via des banques privés, la Caisse des dépôts ou la Banque européenne d’investissement). Les évaluations et comparaisons disponibles sur les politiques conduites en France et dans les pays voisins suggèrent plutôt d’engager des transformations plus globales cumulant :

Contrôles et justice : des moyens dérisoires et des sanctions « incitatives »

Les politiques de contrôle et de police-justice varient fortement selon les domaines (de la fraude fiscale aux infractions sanitaires en passant par les vols), mais une stratégie globale du gouvernement peut être identifiée. Celle-ci n’introduit pas de modifications majeures, mais accentue certaines tendances, déjà approfondies en 2007-2012 et un peu atténuées sous la présidence précédente : 

Supérieur et alternance : des effets de « vases communicants » renforcés ?

Depuis 2017, la stratégie « formations professionnelles et supérieures » du gouvernement est centrée sur les objectifs de « réduction de l’échec en licence » et de « développement de l’apprentissage », avec comme principales modifications des dispositifs existants :

Quels principaux freins à l’efficacité et aux impacts des dispositifs de transition énergétique ?

Les différentes politiques de réduction des consommations énergétiques et des gaz à effets de serre menées en France n’atteignent pas leurs objectifs à des degrés divers (entre 20% et 70% des niveaux visés selon les secteurs) et pour différents types de raisons (voir les analyses des freins plus bas).

« Mobilité durable » : un lent rattrapage et des petits mirages

La stratégie « transports » du gouvernement vise, comme celle des précédents, à amorcer une transition vers une mobilité « durable ». L’objectif général est d’améliorer les transports du quotidien tout en réduisant les émissions de gaz à effet de serre et les particules fines (provenant à 30% des transports).

Emplois aidés : beaucoup de beaux bébés jetés avec l’eau du bain

Dès l’été 2017, le gouvernement est intervenu pour modifier fortement les soutiens aux emplois dits « aidés », avec deux modifications importantes des soutiens aux contrats aidés « ordinaires » (hors contrats aidés liés au handicap ou à l’Insertion par l’Activité Economique, toujours soutenus à hauteur de 4 Mds d’euros/an) :

Rénovation énergétique : afficher des volumes mais pour quelles améliorations ?

Présenté fin avril 2018, le plan de rénovation des bâtiments a repris les objectifs du gouvernement précédent (« rénover 500 000 logements par an dont 100 000 logements sociaux et 150 000 logements privés de ménages aux revenus « modestes »), avec la perspective de rénover d’ici 10 ans environ 40% des 4 millions de « passoires thermiques » (logements avec des étiquettes énergie de F ou G) occupées par des ménages « modestes » (les 40% ayant les revenus les moins élevés).

Priorités pour l’évaluation du programme Macron

Quels impacts des principales mesures du gouvernement ? Il est évidemment trop tôt pour l’évaluer, mais il va bientôt être possible d’évaluer les effets des principaux axes du programme mis en œuvre depuis mi-2017 :

1.   La stratégie centrale vise à obtenir un développement des emplois grâce à l’augmentation  d’investissements financiers « stimulés » par la baisse de leur fiscalité, en faisant l’hypothèse que ces investissements supplémentaires produiront des emplois supplémentaires en France ;

Les résultats des évaluations des principaux dispositifs (en résumé)

Les tableaux ci-dessous synthétisent les évaluations réalisées sur les principaux dispositifs de 7 grands domaines (logement, énergie, transports, agriculture, emploi, formation et santé, soit environ 60% des dépenses publiques hors retraites[1]).

Quels facteurs communs aux problèmes d'efficacité des politiques publiques ?

L’analyse transversale des principaux problèmes d’efficacité et d’impact des différentes politiques publiques permet d’identifier 3 grands ensembles d’explications :

Schéma des principales propositions

Compte tenu du diagnostic général réalisé à partir des évaluations des principales politiques publiques, le programme proposé s’articule autour de 3 ensembles de propositions dont les effets et impacts majeurs ont été estimés :

Evaluations des politiques de santé

  - Le système de soins de « ville »  ne permet pas d’assurer l’accès aux soins pour plus de 25% de la population (pour au moins 2 soins par an), principalement en raison des dépassements d’honoraires peu ou pas remboursés et devant faire l’objet d’avances importantes :

Evaluations des politiques agricoles

- Les aides au revenu agricole , malgré les montants concernés (~ 7,5 Mds €/an pour les principales aides au revenu PAC, voir ci-dessous), ne permettent pas à la majorité des exploitants d'avoir une rémunération de 20 000 € net/an en 2016 (aides comprises), alors que plus de 25% des exploitants des moyennes et grandes exploitations (et la grande majorité des petits exploitants) ont des revenus inférieurs à 5000 € net/an depuis 2013, dans la plupart des types d’élevages et de cultures, à l’exception de la viticulture et d’une partie des grandes cultures.

Evaluations des politiques de formation

  - Les soutiens aux formations supérieures initiales    permettent de s’approcher de l’objectif de 50% des 17 à 33 ans obtenant un diplôme de l’enseignement supérieur en 2015 (de 42% en 2005 à 47% en 2011, PLF p.8).

Propositions "politiques de formation"

• Diagnostic général :

-  L’accès à la formation continue est nettement inférieur pour les personnes qui en ont le plus besoin (plus de 3 fois moins d’accès et/ou d’heures pour les demandeurs d’emploi et salariés les moins qualifiés, voir Evaluations des politiques de formation).