Les politiques publiques menées en France ne permettent d’atteindre que 20 à 70% des objectifs de transition énergétique selon les secteurs (voir note précédente). Selon les cas, les politiques conduites ont des effets et des impacts limités pour les raisons suivantes :
o La quasi-absence de soutiens publics ou la concurrence avec d’autres soutiens aux effets moindres (exemple des « chaudières à 1 euro » mieux subventionnées que l’isolation des murs), voire aux effets négatifs (exemple du fret routier davantage soutenu que le fret ferroviaire) ;
o La quasi-absence de contrôle des fraudes, les tarifications et fiscalités défavorables ou les subventions de produits fortement importés (voir note précédente).
En conséquence, les modifications à apporter aux politiques actuelles ne peuvent se limiter à une hausse (même nécessaire) des subventions et des prêts bonifiés (que ce soit via des banques privés, la Caisse des dépôts ou la Banque européenne d’investissement). Les évaluations et comparaisons disponibles sur les politiques conduites en France et dans les pays voisins suggèrent plutôt d’engager des transformations plus globales cumulant :
o Des subventions « doublement progressives », à la fois selon les besoins financiers de l’ « investisseur » (particulier ou entreprise plus ou moins modeste), mais également selon l’ambition de l’investissement (en termes de coût et/ou de performance), afin d’éviter les effets d’aubaine et la préférence pour les solutions les plus simples qui sont souvent les moins performantes ;
o Des fiscalités et tarifications progressives des énergies et des infrastructures, afin d’inciter à la modération des consommations et de rendre les investissements ciblés nettement moins chers et/ou plus rentables et moins risqués que le « business as usual » fossile ou intensif ;
o Des boucliers sociaux-écologiques, pour que les particuliers et les entreprises les plus modestes ne subissent pas les hausses de tarifs lorsqu’ils sont en incapacité de modifier leurs pratiques à court terme (ex. locataires qui ne peuvent rénover leur logement) ;
o Enfin, des dispositifs de contrôle dissuasif des fraudes et des concurrences « déloyales » sont à prévoir, afin de garantir les impacts des investissements (en limitant les écarts entre émissions théoriques et effectives, notamment dans les rénovations et les transports) et d’éviter les « fuites de carbone » liées aux délocalisations (notamment dans l’agriculture et l’industrie).
L’utilisation de l’ensemble de ces dispositifs pourrait permettre de multiplier par 2 à 5 les rythmes actuels de transition énergétique (selon les secteurs), avec des dépenses publiques supplémentaires que l’on peut estimer à +ou- 25 Mds €/an dans un premier temps (voir tableau ci-dessous).
Sachant qu’à moyen terme (~10 ans), les impacts de ces dépenses permettront de réduire d’autres dépenses publiques et privées d’au moins 30 Mds €/an, dont notamment les factures énergétiques des administrations publiques, les besoins d’entretien des routes et les dépenses de santé liées aux pollutions.
Résumé des principaux investissements et stratégies de transition énergétique/écologique
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Principaux objectifs sectoriels
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Investissements à ajouter |
Subventions |
Tarifications et fiscalités |
Régulations |
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Rénovation « performante » de 800 000 logements par an* (vs. 300 000/an actuellement) |
+ 15 Mds €/an** |
+ 12 Mds €/an 20 à 80% des coûts (selon les revenus et l’ambition des travaux) |
Tarifs progressifs et boucliers
-50% à +50% selon la consommation d’énergie + malus achat renforcé + boucliers « modestes et TPE » |
Contrôles et sanctions ciblés et dissuasifs Qualité et prix des travaux
Effectivité des consommations d’énergie et des pollutions
Normes égales et contrôles renforcés des importations
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Rénovation « performante » de 40 Mm2/an de bâtiments tertiaires (vs. 5 à 10 Mm2/an ?) |
+ 10 Mds €/an |
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+1 M de véhicules électriques par an en 2025 |
+ 6 Mds €/an*** |
+ 4 Mds €/an 20 à 120% de l’écart de prix (et recharges) |
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30% des km et tonnes en transports ferroviaires en 2030 (vs. 19% pour les voyageurs et 10% pour le fret en 2019) |
+ 4 Mds €/an |
+ 6 Mds €/an**** 80 à 100% des investissements |
-30% à +50% au km selon le mode (TGV vs. camions > 12 tonnes) + boucliers « modestes et TPE » |
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Electricité et chaleur renouvelable + 20 Twh/an (vs. +10 Twh/an en 2014-2018) |
+ 6 Mds €/an
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+ 2 Mds €/an (très sensible aux prix de gros de l’électricité) |
Ecart de prix régulé entre bois et gaz (> à 30%) |
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Agroenvironnement +2% de bio/an (vs. +0,5%/an depuis 2010) |
+ 4 Md €/an ? |
+ 2 Mds €/an 150 à 300% des surcoûts |
-50% à +15% selon la qualité des aliments (bio et labels vs. ultra-transformés) |
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Totaux |
+ 45 Mds/an |
+ 25 Mds €/an |
(solde équilibré) |
+ 2 Mds €/an ***** |
*Objectif porté de 500 000 à 800 000 logements par an compte tenu du retard cumulé depuis 2010 d’au moins 2 millions de rénovations « performantes » (avec plusieurs postes de travaux et un saut d’au moins 2 étiquettes énergétiques)
**Les coûts des rénovations « performantes » varient pour la plupart entre 20 000 et 40 000 €/logement (soit +15 Mds € par an pour + 500 000 logements voir Sichel-DHUP 2020). Les autres travaux énergétiques limités non comptés ici (notamment le remplacement des ouvertures et des chauffages tous les 20-30 ans) ajouteront toujours 15 à 20 Mds € chaque année sur +- 2 millions de logements plus récents ou déjà rénovés (voir Ademe/Numéri 2021 et « bilan des travaux aidés » ONRE 2021)***Investissements
supplémentaires en termes de surcoût des véhicules électriques, mais celui-ci
devrait se réduire progressivement et sera en partie compensé par une plus
forte réduction du nombre des véhicules thermiques
****Pour passer de 10 à 90% de financement public du renouvellement (qui augmente de 3 à 4,5 Mds €/an) et maintenir +/- 80% de subvention du développement (qui augmente de +/- 1,5 à 3 Mds €/an, hors métros), voir ci-dessous la proposition 4)
*****Soit une multiplication progressive par 5 des +/- 0,5 Md €/an de dépenses liées aux effectifs de contrôle des Dgccrf (aliments et travaux), de la Dgal (agriculture et agro-alimentaire) et des ARS (habitat et eau)
Des subventions et prêts bonifiés beaucoup plus ciblés et décisifs
Une première modification des politiques actuelles serait de prioriser les subventions sur les investissements les plus coûteux et/ou les plus difficiles, qui restent trop rarement mis en œuvre, alors que d’autres investissements se font généralement avec ou sans aides publiques.
Par exemple, pour les rénovations énergétiques des bâtiments, les isolations des murs se font rarement sans soutien significatif, alors que les aides sont peu à très peu décisives pour les chaudières. En effet, les aides ne déclenchent des travaux que dans 20 à 30% des cas pour les fenêtres et les chaudières, alors qu’elles sont décisives dans 80% des cas pour les isolations des murs dans les copropriétés (CGDD CITE 2015, Anah/Geste 2017). Pourtant, les chaudières ne coûtent que 3000 euros (en moyenne) et sont subventionnées jusqu’à 100% (pour ne coûter qu’« 1 euro »), alors que l’isolation des murs coûte souvent plus de 15 000 euros, avec un reste à charge souvent supérieur à 10 000 euros. Les subventions devraient donc être centrées sur ces travaux « stratégiques » et être plus progressives selon les revenus des ménages (ou les tailles des collectivités). Par exemple de 20% à 80% du coût des travaux selon les revenus du ménage ou de la collectivité, alors que quasiment aucune subvention n’est prévue pour le tertiaire et les ménages aux revenus moyens actuellement.
Pour les véhicules électriques ou hybrides, leur coût est encore supérieur de 10 à 15 000 euros aux essences ou diesel équivalents (après bonus et primes), alors que les gains de carburants dépassent rarement 500 euros par an (voir « tarifs » plus bas). En conséquence, les bonus devraient être renforcés et modulés (en couvrant par exemple 20 à 100% de la différence de prix selon les revenus du ménage, en neuf et occasion) et associés à un malus renforcé et « proportionnel ». Avec par exemple 20% de malus pour +20% d’émissions par rapport à une base de 100 g/CO2 (alors que les malus actuels sont d’environ 10% pour les véhicules de « moyenne gamme » qui émettent 40 à 50% de plus que les essences les moins émettrices). Et au critère du CO2, il faudrait ajouter celui des polluants « sanitaires » et celui du poids (afin de ne pas annuler les impacts bénéfiques, voir note sur » les freins aux politiques de transition énergétique »).
Enfin, pour favoriser le report modal vers le ferroviaire des marchandises et des voyages intra et interurbains, les investissements de renouvellement du réseau ferré devraient être financés entre 80 et 100% (comme dans les principaux pays voisins et performants voir note « Mobilités durables »), alors que les investissements de développements devraient être au moins doublés.
Des tarifications progressives doublement bénéfiques
Au-delà de l’incohérence ou de l’inefficacité des subventions publiques, d’autres facteurs freinent les investissements et les pratiques favorables. En particulier, les abonnements et autres modalités tarifaires font que l’unité d’énergie est de 20 à 50% plus coûteuse lorsqu’un ménage ou une petite entreprise réduit sa consommation énergétique de moitié. Cette tarification diminue donc fortement la rentabilité des investissements en allongeant le délai avant lequel les économies d’énergie couvriront les dépenses engagées. Cet effet est notamment important pour le gaz, dont les tarifs sont très « dégressifs » alors que cette énergie concerne la majorité des logements à rénover en priorité (ceux construits avant la 1ère réglementation thermique de 1975).
A l'inverse, il faudrait rendre les tarifications progressives, par exemple en diminuant de 50% le prix des "basses consommations" (soit environ 10 Mwh/an pour une maison ou l’équivalent de 2 litres/100 km pour les voitures) et en augmentant de 20% les prix au-delà. En effet, ces tarifications progressives permettraient à la fois :
o D'inciter à la modération des consommations (pour réduire les consommations de plus de 10%, il faut augmenter les prix de 25 à 40% selon les études du CGEDD) ;
o Et d'augmenter très fortement les économies financières liées aux investissements dans les économies d'énergie :
Pour les bâtiments, les gains sur la facture de gaz d'une rénovation « performante » de 20 000 euros passeraient de +ou- 800 €/an à 1500 €/an (grâce à un prix diminué de 50% avant 10 Mwh/an et de +20% au-delà). Avec les subventions actuelles, ces gains couvriraient les investissements 2 fois plus rapidement (ou une part des gains pourrait augmenter le pouvoir d'achat dès le 1er hiver, en combinaison avec un prêt à taux zéro).
Et il est possible de faire beaucoup plus simple que la dernière tentative de modification des tarifs des énergies, par exemple en distinguant fortement les premiers Mwh de chauffage des suivants (voir exemples ici et les expériences en Italie ou en Californie).
Pour les voitures, l'équivalent serait un chèque couvrant le prix d'une "basse consommation" (ex. hybride en ville ou électrique) pour les trajets domicile-travail (ex. 3 Mwh pour 20 000 km/an ~ 450 €/an). Ce chèque remplacerait la très inefficace et injuste "déduction des frais kilométrique" (IDDRI 2012) et permettrait de réaliser des économies avec un véhicule électrique de +ou- 1500 €/an contre environ 1000 €/an actuellement (pour 20 000 km/an[1]).
Enfin, des péages progressifs devraient faire payer au fret routier de longue distance les infrastructures à leur juste coût (les + de 12 tonnes utilisés en longue distance sont en effet responsables d’au moins 80% du coût des routes). Environ 70% des camions pour la plupart étrangers (et réalisant +ou- 15 Mds de km par an), devraient donc payer au moins 1 €/km de plus pour rester sur les routes (soit +50% du coût total par tonne transportée) ou 1 €/km au total en reportant leur tonnage sur le fer. L’obligation pour ces trajets longue distance d’utiliser les 2x2 voies permettrait d’éviter le report vers les réseaux secondaires (contrairement à l’Eco-taxe) et d’en réduire le coût d’entretien d’au moins 1/3 à moyen terme (voir contrôles et impacts plus loin). Et les recettes de ces péages « longues distances » (~8 Mds € par an) pourraient permettre de doubler les investissements sur le réseau ferré (voir subventions plus haut) et les transports locaux en « site propre » et ainsi améliorer la qualité des réseaux (principal argument du report modal, surtout pour le fret) et leur prix (un réseau ferré gratuit permettrait une baisse d'au moins 30% du prix des TGV).
Un bouclier social étendu
Mais pour que ces tarifications soient justes, un "bouclier social-écologique" devra permettre de couvrir la hausse des coûts subie par les ménages ou entreprises modestes, qui ne peuvent pas investir tout de suite (ex. ménages modestes ruraux avec un véhicule thermique récent) ou qui ne peuvent pas investir "statutairement" (ex. les locataires pour le chauffage). Ce chèque énergie augmenté et généralisé pourra ainsi devenir le socle d'un revenu de "transition écologique", qui pourra être élargit aux petites entreprises et transporteurs (afin d’accompagner le changement des véhicules utilitaires pour les courtes distances et le report vers le fret ferroviaire pour les longues distances).
L’impact des tarifs progressifs sur les ménages en précarité énergétique pourrait ainsi être neutralisé par un simple triplement du chèque énergie (de 300 à 600 euros/an de plafond pour le chauffage + 300 euros/an pour compenser une hausse de 20% du prix des carburants) puis par l’orientation vers les subventions aux rénovations énergétiques ou aux véhicules basse consommation (qui seraient donc renforcées pour les ménages modestes et moyens, ainsi que pour les TPE).
Plus spécifiquement, la tarification progressive et le bouclier ne font qu’un pour la transition agricole. En effet, un bouclier ne doit pas compenser le maintien d’une consommation aux impacts négatifs si des alternatives sont accessibles. Or l’achat d’aliments à « impact positif » (bio ou avec un label de qualité) n’implique pas de lourds investissements, mais risque d’impacter le pouvoir d’achat des ménages modestes. En conséquence, un « chèque alimentation de qualité » de 100 à 1000 €/an pourrait être attribué selon les revenus et la taille des ménages, pour l’achat de produits bio ou labellisés (produits en France ou dans les régions limitrophes). Une hausse de la TVA de 5 à 20% sur les autres aliments serait ainsi compensée par le gain de 1000 euros pour les ménages modestes[2].
Ainsi, contrairement aux taxes carbones, les tarifications progressives combinées à des boucliers sociaux visent avant tout la réduction du prix des comportements vertueux (grâce à des aides ciblées), tout en assurant que les ménages « captifs » (ex. locataires ou automobilistes modestes) ne subissent pas les hausses de tarifs avant de pouvoir modifier leurs logements ou modes de transports.
Des contrôles renforcés et ciblés pour garantir les impacts attendus
En revanche, même dans le cas où les investissements de « transition » se développent, les impacts peuvent être au final limités par les nombreuses fraudes, notamment constatées dans les domaines du bâtiment (fraudes aux certificats d’économie d’énergie) et du transport (émissions de polluants et fraudes au détachement, voir la note « freins à la transition »). Aux transformations des subventions et des tarifications doivent donc s’ajouter une modification en profondeur des contrôles et des sanctions, actuellement quasi-inexistants et davantage incitatifs que dissuasifs (les amendes ne couvrent généralement qu’une part limitée des gains frauduleux, voir note « contrôles et justices » à venir).
Il faudrait donc multiplier les contrôles ciblés sur les principaux risques de fraudes sanitaires et financières (contrôles inopinés au moins 1 fois par an vs. tous les 5 à 15 ans et sans contrôle inopiné actuellement), avec des sanctions à hauteur de 2 à 20 fois les gains réalisés ou potentiels (selon la récidive, la situation financière du fraudeur et la difficulté de contrôle des infractions), afin de garantir dans la quasi-totalité des cas :
o Une qualité des travaux de rénovation énergétique permettant d’atteindre les économies d’énergies attendues (avec une consommation modérée), en limitant fortement les malfaçons et travaux surfacturés (voire parfois inexistants) ;
o Des émissions effectives des véhicules correspondant aux émissions « théoriques » (qui servent de base aux fiscalités et arguments commerciaux) :
o Une meilleure compétitivité du rail en limitant la concurrence déloyale du transport routier qui est aggravée par les fraudes au détachement (Bilan PNLTI 2018) et au cabotage.
o Des impacts économiques et sociaux maximums, en limitant là encore les fuites de productions associées au travail détaché et importations.
En complément, le respect de normes alimentaires renforcées (ex. interdictions de pesticides, additifs et médicaments) devrait également s’imposer aux produits agricoles importés afin d’éviter de « déplacer » l’utilisation intensive d’engrais, pesticides et médicaments dans des pays aux pratiques davantage intensives, notamment pour les bovins.
A cet enjeu s’ajoute celui de la relocalisation de la production des batteries, celles-ci étant actuellement fabriquées dans des pays où l’électricité est très carbonée, ce qui diminue fortement les impacts énergétiques des véhicules électriques (France Stratégie).
Des impacts progressifs sur la réduction d’autres dépenses publiques
Une telle politique globale de transition énergétique nécessite donc des dépenses publiques supplémentaires, qu’on peut estimer à environ +15 Mds €/an dans un premier temps (voir tableau plus haut). Pour autant, la multiplication par 2 à 5 des économies d’énergie et de la baisse des pollutions induites auront des impacts à moyen terme sur les dépenses publiques et privées à hauteur d’au moins 30 Mds €/an. En particulier :
o Les rénovations énergétiques performantes de 4 millions de logements supplémentaires et de l’équivalent en surfaces tertiaires (en 10 ans) permettront de réduire les factures énergétiques des ménages et des administrations d’au moins 8 Mds €/an (-1000 à 1500 euros par an et par logement ou équivalent) ;
o Les besoins d’entretien des routes seront réduits d’au moins 5 Mds €/an à court terme (sur +ou- 18 Mds €/an de dépenses totales) grâce à la réduction d’au moins 20% du trafic des « super-lourds » sur le réseau principal et de 80% sur le réseau secondaire (les 20% restant étant les dessertes locales) ;
o A plus long terme, la réduction des émissions des transports et de l’agriculture intensive permettra une très forte réduction des dépenses de santé, les seules maladies et accidents liés au transport routier dépassant 8 Mds €/an de dépenses de soins (hors « coûts » des morts prématurées et des pertes de bien-être pour les malades) auxquels s’ajoutent d’autres coûts non sanitaires (ex. pertes de rendements agricoles) d’au moins 5 Mds €/an (Sénat 2015).
Plus globalement, 30 Mds €/an d’investissements supplémentaires impliquent la création d’au moins 400 000 emplois (avec +ou- 15 ETP/M d’euros investi). A ces emplois s’ajouteront les emplois liés aux 6 Mds €/an d’« exportations » de services d’infrastructures routières ou ferrées (+- 12 Mds de véhicules.km étrangers payant 0,5 €/km supplémentaires si ils veulent rester sur les routes), ainsi qu’aux 10 à 20 Mds €/an de réduction des importations de pétrole et gaz (+ou- selon les évolutions de leurs prix). En effet, les investissements ici décrits produiront globalement une économie d’énergie d’au moins 300 Twh/an en 2030 (soit ~20% de la consommation actuelle) dont environ :
o 120 Twh/an liés à la rénovation « performante » (soit – 10 à -20 Mwh/an par logement) de l’équivalent de 8 M de logements et bureaux (principalement chauffés au gaz et au fioul) ;
o 180 Twh/an liés aux économies d’énergie dans les transports, dont ~100 Twh grâce à un parc automobile à 40% « basse consommation » en 2030[3]
Cette réduction des besoins énergétiques, ajoutée à l’augmentation prévue des énergies renouvelables (+ 200 Twh en 2030), permettrait plus globalement un renforcement massif de l’indépendance énergétique française qui passerait de 15% (~300 Twh/an produits en 2020 avec des ressources nationales sur 1800 Twh/an de consommation finale, voir politique énergie et bilan 2017) à plus de 35% (~500 Twh/an de production à partir de ressources nationales sur 1500 Twh/an). La production nationale couvrira alors 70% des besoins, même avec un nucléaire passant de 400 à 300 Twh/an. Sachant que le nucléaire est produit en France mais n’utilise pas de ressources nationales comme l’eau ou le bois, l’uranium étant importé et ne peut donc pas être inclut dans l’indépendance énergétique).
En complément, les transitions agricoles (pour passer d’environ 30% à plus de 50% de la surface agricole en bio ou label/extensif, voir note transition agricole à venir) permettront à la fois de réduire les émissions de GES (30% du total des émissions françaises) et de renforcer l’indépendance alimentaire à long terme grâce à la réduction d’au moins 50% des importations d’intrants (engrais, pesticides) et d’aliments pour bétail (soja).
[1] Avec un prix du gazole de 1,5 euros/litre similaire au prix de l’électricité de 0,15 euros/kwh, sachant qu’1 litre équivaut à 10 kwh et que les véhicules électriques consomment +ou- 20 kwh/100km vs. 6 litres/100 pour les fossiles, soit 3 fois moins
[2] Par exemple, pour un ménage modeste de 4 personnes dont le budget alimentaire est de 6000 euros/an (à la maison), une taxe de +15% sur 3000 euros d’aliments « non durables » augmente de 450 euros le budget contre un gain de 600 euros sur 3000 euros d’aliments « durables » (gain de 1000 euros grâce au « chèque qualité » mais un prix plus élevé de 20% en moyenne sur les 2000 autres euros dépensés en aliments bio ou labellisés). A l’inverse, un ménage aisé aux dépenses de 10 000 euros/an et consommant à 50% du bio payera +15% sur 5000 euros de « non bio » soit 750 euros de taxes supplémentaires. Et pour un ménage moyen consommant à 50% du bio le solde serait nul (ex. chèque de 400 à 600 euros vs. +15% de 4000, soit 600 euros)
[3] Environ 200 Mds de véhicules.km/an passant de 6 l/100km à l’équivalent de 2 l/100km (soit -0,5 Mwh/1000km) permettent – 100 Twh/an.
Le report modal de 20% des 400 Mds de km en auto vers le ferré ajoutant ~40 Twh/an, le télétravail pour 20% des 200Mds de km domicile-travail environ 25 Twh/an (600 Mwh/Mkm) et 20% du trafic PL représente – 4 Mds de km x -3500 Mwh/Mkm = -15 Twh
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