Dispositif
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Avantage ou coût /an
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Dépense publique /an
|
La
réduction générale de cotisations patronales permet à l’ensemble des
entreprises de réduire leurs cotisations patronales de +ou- 42% en situation
« normale » à +ou- 15% au niveau du Smic. Cette réduction est
dégressive jusqu’à atteindre 0% à 1,6 Smic (les cotisations patronales sont donc de +ou- 24% pour 1,2 Smic, 33%
pour 1,4 Smic et +ou- 42% à partir de 1,6 Smic)*
|
~ 4700
€/employé au Smic
~3700
€ à 1,2 Smic
~2200
€ à 1,4 Smic
~1000
€ à 1,5 Smic
0 € à
1,6 Smic
|
~ 20 Mds €
en 2015
(Etat)
|
- Les évaluations de l’effet de l’allègement général
des cotisations patronales ont des conclusions très variables :
o
Pour la plupart,
les estimations vont de 200 000 à 800
000 emplois créés ou maintenus grâce à ce dispositif, à son niveau de 2011 (OFCE 2012 et DARES 2012).
Dans toutes les estimations, les effets sont fortement liés à la part des
salariés rémunérés au niveau du Smic ou en dessous de 1,3 SMIC (de moins de 10%
pour l’énergie à plus de 60% pour la restauration, Tiepp-OFCE
2012). Deux principaux types
d’effets ont été estimés avec des méthodes différentes et sur des périodes
variés :
·
L’effet de
« substitution » entre le capital (les outils de production) et le
travail devenu relativement moins coûteux ;
·
L’effet
« volume » sur la hausse de la demande qui résulterait d’une baisse
des prix rendue possible par la réduction du coût du travail. Cet effet est
d’autant plus fort que la hausse de la demande concerne des productions
nationales se substituant à des importations devenues relativement plus
coûteuses.
o
Les méthodes « micro » qui sont les plus citées (IGF
2011, Tiepp-OFCE 2012) comparent
généralement des entreprises bénéficiaires et non-bénéficiaires
équivalentes. Or l’allègement général visant les bas salaires dans toutes les
entreprises du territoire, ces méthodes ont plutôt comparé les évolutions de
l’emploi avant et après la mise en œuvre de
ces allègements. De ce fait, l’impact des facteurs « externes »
(croissance de l’activité, autres exonérations utilisées, etc.) sont moins pris
en compte. De plus, les emplois comptabilisés ne sont pas
« équivalent-temps plein », ce qui peut biaiser fortement
l’estimation des effets créés (dont la plupart peuvent être liés à la réduction
du temps de travail ou à l’augmentation de l’utilisation de contrats courts ou
à temps partiel, OFCE 2012) ;
o
Les méthodes « macro » utilisent des « modèles » plus
généraux de l’économie et aboutissent à des effets toujours positif, mais plus
limités. Par exemple, l’effet global de l’allègement général passe d’environ
500 000 emplois à moins de 200 000 (OFCE 2012) en prenant en compte les emplois
détruits par le financement de la mesure (hausse des impôts ou baisses des
dépenses publiques) et la limitation des gains de compétitivité-prix liée à une
réduction équivalente du coût du travail par les pays partenaires commerciaux
de la France. Ces méthodes permettent de mieux préciser la part des effets «
substitution » et « volume » dans l’effet global sur l’emploi et
concluent à un effet majoritaire de « substitution » de capital par
du travail, ce qui implique qu’elles reposent fortement sur l’hypothèse retenue
d’élasticité relative des demandes de travail et de capital. En l’occurrence,
ces estimations reposent sur l’hypothèse forte qu’une baisse de 1 du coût
relatif du travail non qualifié (par rapport au coût du capital) au niveau du
Smic augmente de 0,9 la demande de travail (contre une élasticité moyenne de
0,3 pour l’ensemble du travail et des niveaux de salaires).
o
(IRES 2014) effets
substitution travail/capital + hausse demande via baisse prix sur 2004-2011
selon taille/secteur et dynamique effectifs
o
Au-delà de leurs
divergences de méthodes et de résultats, ces évaluations s’accordent sur
l’analyse d’un effet principalement lié
au ciblage sur les bas salaires (qui sont plus facilement remplacé par du
capital et dont le niveau impact davantage les prix). En revanche, ces divers résultats
ont plusieurs limites communes :
·
L’absence de
confrontation avec les évolutions effectives de l’emploi au-delà du court terme (hormis IRES ?) et l’absence d’estimation de
la part des emplois supplémentaires qui étaient précédemment déjà existants
mais non déclarés. Cette part étant probablement importante compte tenu de
l’importance du travail non déclaré dans les secteurs les plus impactés (restauration,
commerce, construction, etc.) ;
·
La difficile
distinction entre les effets conjugués des diverses mesures réduisant le coût
du travail (dont les modalités varient très fréquemment, voir graphique
ci-dessous) ;
·
La prise en
compte limitée des évolutions et interactions entre secteurs. En particulier, la part des salaires proches du SMIC dans les secteurs non
exposés à la concurrence internationale (ex. grande distribution) est
croissante (Cour des comptes 2006 p.37-39), ce qui tend à limiter les effets de ces
réductions de cotisations sur les plus bas salaires.
o
Une autre limite
de ces évaluations est qu’elles semblent sous-estimer
la captation à long terme des baisses de cotisations sociales, dont la
décroissance correspond fortement à la hausse de la part des dividendes, alors
que les investissements sont restés stables depuis 30 ans (Hussonet 2014, voir graphique
ci-dessous).
o
Malgré ces fortes
incertitudes sur les créations d’emploi effectivement attribuables aux
réductions générales de cotisations patronales, leur efficience reste relativement positive au regard des réductions de
TVA, y compris en retenant la fourchette basse des estimations d’emplois
créés :
Comparaison des estimations des coûts
publics par emploi des principales mesures sectorielles et générales de soutien
de l’emploi
TVA
réduite sur les travaux dans les logements
|
TVA
réduite sur la restauration
|
Réduction
générale des cotisations patronales
|
|
Emplois « nets » créés ou maintenus
par le dispositif
|
32 000 à 34 000
|
6 000 à 9 000
|
200 000 à 800 000
|
Coût public brut (en euro/an)
|
+ou- 5 Mds
|
+ou- 3 Mds
|
+ou- 20 Mds
|
Coût public par emploi (en euro/an)
|
125 000 à 160 000
|
175 000 à 260 000
|
25 000 à 100 000
|
Sources : Synthèse
CPO sur la TVA2015, OFCE 2012 et 2012
- Ces comparaisons entre types de mesures restent toutefois limitées par les méthodes différentes utilisées pour estimer les « effets emploi ». La plupart de ces estimations utilisent des approches économétriques, mais avec des méthodes différentes et sur des périmètres d’emplois indirects variables. Par exemple, l’ensemble des emplois indirects sont pris en compte par les études sur les réductions de cotisation patronales, alors que seuls les emplois directs sont pris en compte par les études sur la TVA réduite sur la restauration.
- De plus, les hypothèses sont parfois variées s’agissant de la part des dépenses publiques prises en compte. Par exemple, l’impact emploi de la réduction du taux de TVA applicable à la restauration (de 19,6% à 5,5% en 2009- 2011) est estimé entre 6000 et 9000 emplois « directs » supplémentaires par an (par 3 études différentes). Le coût net de la mesure étant d’environ 2,6 milliards d’euros par an (3,2 Mds diminué de 0,6 Mds d’euros par an de subventions directes au secteur supprimées à cette occasion), le coût par emploi créé est supérieur à 300 000 euros par emploi créé. Pour autant, l’estimation est réduite à 150 000 euro par emploi créé (dans le rapport Thévenoud), car celui-ci déduit du coût de la mesure les revalorisations salariales et la répercussion de 20% de la baisse de la TVA sur les prix. Dans tous les cas, l’efficience de cette réduction de TVA reste limitée et s’explique par une utilisation des gains centrée sur l’amélioration des revenus des indépendants et/ou des salariés du secteur et non sur la création d’emplois.
- Le Crédit d’Impôt
Compétitivité Emploi (CICE) a été mis en œuvre progressivement depuis
2013, puis complété par d’autres réductions de cotisations patronales : le
« zéro charge au niveau du smic » et le passage de 5,25% à 3,45% des
allocations familiales en 2015 et 2016 (ou 2,15% pour les indépendants), soit environ 8 Mds/an à partir de 2016 (qui s’ajoutent au coût
croissant du CICE). Ces réductions interviennent à la suite de hausses des
cotisations patronales d’environ 3 Mds d’euros/an en 2011 et 2012 (notamment
l’annualisation des allègements généraux qui en a réduit la portée d’environ 2
Mds d’euros/an).
Dispositif
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Avantage ou coût /an
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Dépense publique /an
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Le Crédit d’Impôt Compétitivité Emploi (CICE) permet à l’ensemble des
entreprises de récupérer 6% des salaires bruts ne dépassant pas 2,5 Smic
annuel (soit ~ 43 500 euros pour un plein temps). Ce taux était de 4%
pour 2013, 6% pour 2014, 2015 et 2016 et passe à 7% pour 2017. Cette
« récupération » se fait en juin de l’année suivant le versement
des rémunérations utilisées pour le calcul (ou au cours de la même année sous
forme de crédit « préfinancement »).
|
~ 1000
€/employé au Smic
~1500
€ à 1,5 Smic
~2100
€ à 2 Smic
~ 2600
€ à 2,5 Smic
0 €
après 2,5 Smic
|
~ 18 Mds €
pour 2015
(payés en 2015, 2016
et 2017 par l’Etat)
|
Source : Rapport
CICE 2016
Les premières
évaluations du CICE, réalisées sur l’année 2014 avec diverses méthodes
micro et macro-économiques (Rapport
CICE 2016), concluent à des effets sur l’emploi très limités, voire quasi-nuls (0
à 80 000 emplois créés ou maintenus selon les évaluations) pour un coût pourtant très élevé d’environ
18 Mds d’euros en 2015. Malgré ce montant élevé (dont plus de la
moitié n’est effectivement dépensé qu’après l’année concernée), aucun effet du CICE n’est non plus identifié
sur les investissements et les exportations, du moins pour les années 2013
et 2014.
o
Comme
pour les allègements généraux de cotisations, l’ensemble des entreprises du
territoire ont été ciblées, ce qui ne permet pas l’application de méthodes
« micro-économiques » comparant des entreprises bénéficiaires et non
bénéficiaires « similaires ». Deux
évaluations « micro » ont comparé des échantillons d’entreprises
ayant plus ou moins bénéficié de la mesure (selon la part du CICE sur leur
masse salariale et la part de la masse salariale sur leur coûts de production)
avant et après sa mise en œuvre afin d’estimer si les « plus bénéficiaires »
ont une meilleure évolution de leur effectif que les « moins bénéficiaires ».
Les deux évaluations identifient ainsi entre 0 et 80 000 emplois
supplémentaires liés à la mesure. Ces évaluations
ont « contrôlé » des variables différentes et ont constitué leurs
échantillons différemment, ce qui explique ces différences de résultats. Par
exemple, l’estimation du Tepp (la plus haute) prend en compte davantage de
variables de contrôles (ex. secteur et taille) mais exclut les entreprises de
moins de 5 salariés de son échantillon. En revanche, ces méthodes n’ont pas
pris en compte les recours différenciés à l’intérim
ou à la sous-traitance entre entreprises, ce qui peut aboutir à sous ou sur
estimer les évolutions de leurs effectifs sur plusieurs années.
o
L’évaluation
micro du Liepp a été complétée par une enquête auprès d’un petit échantillon
d’entreprises qui semble confirmer que ce crédit d’impôt n’a pas été utilisé
pour recruter, mais qu’il a pu, dans quelques cas (dont la fréquence reste à
préciser), contribuer à maintenir certains emplois menacés par des difficultés
conjoncturelles. Une estimation réalisée à partir de données de la banque de
France suggère de manière peu précise que « quelques dizaines de milliers
d’emploi » auraient pu être maintenus grâce à ce financement de
trésorerie.
o
Une évaluation « macro » utilisant des « modèles » plus
généraux de l’économie et centrée sur les exportations, estime que la mesure
n’a eu aucun impact sur
les exportations. Comme pour les
évaluations « macro » des allègements généraux, cette évaluation sur
données économiques générales repose fortement sur les hypothèses retenues 1/ de
baisse des prix liée à la mesure et 2/ d’élasticité entre baisse des prix et
exportations. En l’occurrence, l’hypothèse est faite qu’une baisse du coût
salarial de 1 entraîne une augmentation de 0,5 à 0,7 des exportations si la
baisse des coûts est totalement répercutée dans les prix. Or, la baisse des
coûts de 2013-2014 ayant été répercutée à plus de 70% en augmentations de
marges, l’augmentation des exportations attendue (de +ou- 2%) n’est pas vérifiée.
o
Aucune
des 3 évaluations n’a donc pour le moment estimé précisément l’effet
« trésorerie » du CICE (voir ci-dessus) et l’effet des éventuelles
baisses de prix sur la hausse de la demande et les emplois liés. Il est
possible également qu’après avoir amélioré leur marge, une partie des
entreprises exportatrices (qui ne touchent qu’environ 43% du CICE pour 50% de
la masse salariale) diminuent leurs prix et augmentent leurs exportations en
2016 ou 2017. En revanche, ces
évaluations n’incluent pas les destructions d’emploi liées aux financements
importants du CICE (environ 10 Mds/an de
hausses de taxes et 10 Mds/an de réduction de dépenses publiques progressivement
entre 2013 et 2017, OFCE CICE
ex-ante). En particulier, la seule
baisse des dotations aux collectivités ayant eu comme conséquence une réduction
de plus de 5 Mds d’euros des investissements
locaux (source), le bilan global
« net » en termes d’emplois pourra être négatif.
- Diverses aides aux entreprises soutiennent directement
(ex. subventions aux gîtes ruraux ou aux commerces) ou indirectement (ex.
construction de zones d’activités) des projets de développement d’activités économiques
devant augmenter les emplois dans des lieux ou des secteurs particuliers.
Dispositifs
|
Avantage ou coût
/an
|
Dépense publique /an
|
Diverses aides directes et indirectes aux entreprises visent le développement des entreprises et de l’emploi local et sont
principalement versées par les collectivités locales (Communes,
Intercommunalités, Départements et Régions), notamment via des subventions à
l’hébergement touristique, à la construction de zones d’activité économique
et au petit commerce, foires et marchés.
|
+ou- 7
Mds d’aides (dont ~15% de prêts et
avances)
+ 2 Mds de coûts de gestion des aides
|
~ 9 Mds €*
en
2005
(dont
~10% Etat+UE)
|
*L’estimation du ministère des finances pour les collectivités
locales date de 2005, elle est reprise dans le
rapport de la Cour des Comptes de 2008 sur les aides économiques des
collectivités territoriales avec une estimation des coûts de gestion. Les
évolutions de ces dépenses depuis 2005 ne sont pas connues pour une part
importante des communes et intercommunalités, mais les données sont disponibles
pour les Départements et les Régions en 2011 (Observatoire des finances locales,
les finances
des collectivités locales en 2013)
Le
« système » global des aides directes et indirectes aux entreprises (principalement
pour l’hébergement touristique, les zones d’activité et le petit commerce) est
régulièrement critiqué, notamment par la Cour des Comptes, comme étant
particulièrement complexe et illisible, mais également peu efficace. L’impact global de ces aides aux
entreprises est jugé limité pour plusieurs raisons (Cdc
2008 p.43-49) :
o
Le rapport entre le nombre d’entreprises
aidées et le nombre total d’entreprises créées ou déjà installées est très
limité (1% des entreprises crées et 2% des entreprises installées en
2005) ;
o
Le taux de pérennité à 4 ans des
entreprises aidées (sur une région étudiée) est
inférieur à celui de la moyenne nationale des entreprises en 2004-2005 (mais l’étude souligne égalemnet un renforcement des entreprises aidées
déjà bien ancrées commercialement et un taux de pérennité à 5 ans plus
important pour les entreprises ayant bénéficié de montants importants) ;
o
L’absence de corrélation entre les
montants des aides accordées et le nombre d’entreprises créées dans la plupart
des régions et des zones d’emploi ;
o
Compte
tenu de ces indices d’efficacité limités et des montants versés, l’efficience
de ces aides est jugée globalement très limitée, d’autant plus
que le coût de gestion des aides versées par les collectivités locales est
estimé entre 2000 et 2005 à plus ou moins un tiers des sommes versées, soit
environ 2 milliards d’euros de coûts de gestion qui s’ajoutent aux 6 milliards
d’euros d’aides en 2004 (Cdc
2008 p.66-67)
o
Par ailleurs, l’efficacité (ou
l’efficience) de ces aides est très rarement évaluée par les collectivités
locales, y compris par les intercommunalités dont plus des trois-quarts
déclaraient ne pas pratiquer l’évaluation en 2009 (AdCF
2010 p.27).
- En particulier, les données nationales sur les zones d’activités économiques
n’étant pas suivies, celles-ci sont peu
connues, leur recensement et leurs évaluations reposant sur des estimations
approximatives et des dires d’expert (AdCF
2010) :
o
Il y aurait entre
25 000 et 30 000 zones (en 2010) pour une superficie équivalente à un département français (soit environ
15% des sols artificialisés et l’équivalent des surfaces bâties) ;
o
La plupart sont des petites zones généralement mal équipées et trop nombreuses, donc en perte d’attractivité et menaçant de
devenir des friches ;
o
La multiplication
des acteurs et les enjeux financiers importants de ces zones pour les
différentes collectivités (notamment en termes de taxe professionnelle, puis de
contribution économique territoriale) semblent expliquer cette suroffre et ces
échecs ;
o
Certaines
implantations en périphérie immédiate des agglomérations sont d’ailleurs à
l’origine de conflits entre ces agglomérations et les communautés frontalières
profitant ainsi de l’attractivité des agglomérations pour transférer des
montants importants de taxe professionnelle (AdCF
2010 p.38).
- Les contrats « aidés » permettent des réductions supplémentaires des
coûts (salaires, cotisations, tutorat
et/ou adaptations de postes) d’emploi de
publics en « difficulté d’insertion » dans l’emploi.
Dispositifs
|
Avantage ou coût
/an
|
Dépense publique /an
|
Divers contrats aidés*
permettent à des
associations, collectivités ou entreprises d’employer des publics
« prioritaires » (personnes éloignées de l’emploi, salariés
handicapés, jeunes sans qualifications…) avec un coût réduit par des
subventions à hauteur de 50 à 80% du SMIC brut (qui s’ajoutent à l’allègement général de cotisations de 1 à 1,6
SMIC) :
|
~12 000 € par ETP (~550 000 ETP)
|
~ 6,5 Mds €
en
2015 dont :
|
Le Contrat Unique d’Insertion
(CUI) est subventionné à ~80% du SMIC brut
sur +ou- 22h/semaine et exonère de cotisations patronales dans le secteur
non-marchand (70 à 80% des CUI) ou aide à ~50% du SMIC brut sur +ou-
32h/semaine dans le secteur marchand (20 à 30% des CUI en volume)
|
~10 000 € par ETP (~250 000 ETP pour ~ 350 000 bénéficiaires)
|
~ 2,5
Mds €
(Etat
90% + Dpts)
|
Les contrats en Etablissement et Service
d’Aide par le Travail
(ESAT) permettent la prise en charge de +ou- 80% des salaires et cotisations
de salariés handicapés (capacité de travail < à 1/3)
|
~ 20 000 € par ETP
(~120 000)
|
~ 2,5 Mds €
(Etat, dépense « handicap »)
|
Les emplois d’avenir profitent depuis 2013 d’une aide globale équivalente aux CUI, mais sont plus longs (plein temps de
28 mois) et visent les 16-25 ans sans qualification
|
~10
000 € par ETP (~100 000)
|
~ 1 Md
€
(Etat)
|
Les aides au poste dans
les entreprises adaptées sont
versées aux entreprises employant plus de 80% de salariés handicapés dans des
conditions adaptées à leurs handicaps
|
~10 000 € par ETP
(~20 000)
|
~300 M €
(Etat surtout, dépense « handicap »)
|
Les contrats de génération permettent depuis 2013 aux entreprises de percevoir
4 000 € par an pour chaque recrutement en CDI d’un « jeune » (- de
26 ans) associé au « maintien en emploi » d’un salarié de 57 ans ou
plus
|
~4 000
€ par ETP (~50 000)
|
~ 150
M €
(Etat)
|
Principale source : PLF
Travail et emploi + PLFSS Annexe 5 *Hors
contrats en alternance (environ 400 000 en apprentissage et 180 000
en professionnalisation) qui relèvent principalement des politiques de formation initiale (secondaire ou
supérieure) et hors ~ 1,3 Md de soutiens spécifiques
aux structures de l’Insertion par l’Activité Economique (IAE)
Les contrats
aidés « ordinaires » (hors
secteurs de l’IAE et du handicap) ont
notamment été évalués du point de vue de leur ciblage
et de leur efficacité en termes de
création d’emploi et/ou d’insertion dans l’emploi des bénéficiaires à la suite
de leur contrat aidé. Les principaux constats de ces évaluations sont
notamment :
o
Une part relativement importante des
bénéficiaires ont des profils peu « éloignés de l’emploi », notamment dans les périodes
d’augmentation des volumes de contrats aidés. Par exemple, en 2010, la part
d’allocataires de minimas sociaux est passée de 43 à 30% des CUI dans le
secteur non marchand et la part de personnes non qualifiées de 28 à 20% (Cour
des Comptes 2013). En
2015, la part de demandeurs d’emploi depuis moins d’1 an dans les CUI reste
élevée (à 30%), mais la part des personnes non qualifiées (sans diplôme autre
que le brevet des collèges) dans les CUI non marchands s’est rétablie à 26%
alors que les demandeurs d’emploi depuis plus de 2 ans représentent tout de
même 41% de ces bénéficiaires (Dares 2017) ;
o
Les effets d’aubaine sont plutôt limités
pour les contrats aidés des secteurs non marchands (de 60 à 70% des embauches n’auraient pas eu lieu sans
l’aide, soit 30 à 40% d’effet d’aubaine « pur » ou de simple anticipation
selon les secteurs, voir tableau ci-dessous), mais plutôt très élevés pour les employeurs
des secteurs marchands (seulement 10 à 20%
des embauches n’auraient pas eu lieu sans l’aide selon les secteurs). En
effet, les besoins de main d’œuvre du secteur non marchand sont souvent
importants mais non ou sous-financés, alors que les employeurs du secteur privé
ont des besoins d’embauche principalement en période de hausse de leurs
recettes et profitent de cette aide pour augmenter leurs marges. Ces
estimations utilisent principalement des enquêtes auprès d’employeurs, en France
(Dares 2015
+ Dares 2017) ou à l’étranger (ex. Suède dans Effets
macro CUI 2012). Des méthodes macro ou micro-économiques sont également
utilisées, comme pour l’évaluation des primes à l’embauche (dont les effets
d’aubaine ou de simple anticipation sont le plus souvent estimés entre 80 et
90%, Aides à
l’embauche Trésor-Eco 2016). A noter que ces estimations basées sur
le lien entre coût du travail et demande de travail ont des résultats assez proches
de ceux des enquêtes auprès des employeurs (+ou- 0,7 emplois supplémentaires
pour 1 emploi aidé dans le secteur non marchand vs. +ou- 0,15 emplois
supplémentaires seulement dans le secteur marchand).
o
L’efficacité de ces contrats aidés en termes d’insertion
ultérieure dans l’emploi de leurs bénéficiaires est plus forte pour les
contrats aidés du secteur marchand. Par
exemple, en 2010, ~ 70% sont en emploi 6 mois après vs. ~ 40% pour les sortants
des secteurs non marchands. En 2014, les différences de « taux de retour à
l’emploi » sont quasiment identiques selon les types de secteurs (Dares 2017),
mais les profils de ces bénéficiaires sont toujours fortement
différenciés dont peu comparables. En comparant les trajectoires de ces
bénéficiaires à des personnes au profil « équivalent » (âge,
qualification…) mais n’ayant pas bénéficié de contrats aidés en 2005, les
bénéficiaires du secteur marchand ont 1,3 fois plus de chance d’être en CDI 2 ans après leur contrat aidé que les
personnes au profil « équivalent ». En revanche, les bénéficiaires du
secteur non marchand sont légèrement moins en emploi que les personnes non
bénéficiaires au profil équivalent, sauf lorsque le contrat aidé a duré plus
d’1 an (Cour
des comptes 2013). Ces différences sont généralement expliquées par la
plus forte proximité des emplois occupés avec les emplois « non
subventionnés » plus fréquemment disponibles, alors que les secteurs non
marchands ont très peu recruté sur la période.
o
Pour autant, ces comparaisons de « taux d’emploi » à l’issu ou quelques
mois ou années après les contrats (entre dispositifs et/ou avec des personnes
n’ayant pas bénéficié de contrat aidé) sont
fortement biaisées par les différences « non quantifiées » de profils
recrutés (les associations et collectivités recrutant plus fréquemment des
personnes moins « employables » du point de vue de leurs expériences
précédentes, de leur « productivité » ou « savoir-être ») et de « canaux » de recrutement :
les recrutements des bénéficiaires de contrats aidés du secteur marchand sont
souvent réalisés par des employeurs les « connaissant déjà avant » (~
45% vs. moins de 30% dans les secteurs non marchand), ce qui peut expliquer
leur taux d’insertion à 2 ans supérieur à celui des bénéficiaires du secteur
non marchand et des personnes non bénéficiaires au profil « administratif »
équivalent (Dares 2017).
Enfin, l’insertion des contrats aidés dans le secteur non-marchand pourrait
être nettement supérieure en période de recrutement dans le secteur public
et/ou associatif, ce qui n’est pas le cas depuis plus de 10 ans.
Allocations et accompagnements des demandeurs d’emploi
- Les allocations des
demandeurs d’emploi indemnisent les demandeurs d’emploi (pour
la plupart), selon trois ensembles de modalités :
o
avec
des durées et taux principalement basés sur leur activité de l’année précédente
pour les demandeurs d’emploi ayant perdu leur emploi après avoir été salariés + de 610 heures dans les 28 derniers
mois (ARE) ou durant 1 an après un licenciement économique (ASP) ;
o
avec
un revenu minimum sans lien avec les revenus d’activité précédents pour les
demandeurs d’emploi dont les ressources sont limitées et n’ayant plus de droits
aux allocations chômage en raison d’une durée trop importante (ASS) ;
o
ou
n’ayant pas de droit en raison d’un activité salarié insuffisante pour obtenir
des droits à une « allocation chômage » (RSA « socle »)
Dispositifs
|
Avantage ou coût /an
|
Dépense publique /an
|
Les allocations liées à
l’assurance chômage indemnisent
les demandeurs d’emploi ayant perdu leur emploi après avoir été salariés + de 610 heures (l’équivalent de 4
mois à plein temps) dans les 28 derniers mois avec des durées et taux
principalement basés sur leur activité de l’année précédente :
- L’Allocation de Retour à l’Emploi (ARE)
est de 65 à 95% des 12 derniers revenus salariaux mensuels nets avec un
plafond à 6250 €/mois, elle n’est plus perçue à partir d’une activité
réduite de plus de 110h/mois et après 24 mois.
- L’Allocation de Solidarité Spécifique
(ASS) est versée par l’Etat aux demandeurs d’emploi dont les droits à
l’ARE sont épuisés et qui ont plus de 5 ans d’activité salariée au cours des
10 ans (et dont les ressources sont < à 1100 € seul ou 1700 € en couple)
- L’Allocation de Sécurisation
Professionnelle (ASP) est
versée aux licenciés économiques des entreprises de - de 1000 salariés à un
niveau supérieur à l’ARE les 12 premiers mois (maintien du salaire net) et
rend prioritaire pour les formations
- L’Aide à la Reprise ou Création d’Entreprise (ARCE) permet
de recevoir la moitié de ses allocations chômage en 2 versements espacés de 6
mois en cas de projet de création ou reprise (elle est généralement cumulée
avec l’exonération de cotisations ACCRE)
|
+ou-
1000 € net/mois
(~2,9 M)
~ 450
€ net/mois
(~450 000)
+ou-
1200 net/mois
(~80 000)
+ou-
11 000 €
en 2
versements
(~50 000)
|
~ 37 Mds €
en 2015 dont :
~ 3 Mds € de gestion
~ 29 Mds € d’ARE
(Unedic)
~ 2,5
Mds € d’ASS
(Etat)
~ 1,5 Mds € d’ASP
(Unedic + Etat)
~ 600 M € d’ARCE
(Unedic)
|
Le Revenu de Solidarité
Active (RSA) « socle » est versé aux personnes de plus de 25 ans dont les revenus sont
inférieurs à un minimum (variable selon la
composition du foyer et l'existence de revenus d'activité) sans revenu
d’activité disposant de moins de 500
€/mois seul ou 750 €/mois en couple (+ 150
à 200 €/enfant) d’atteindre ce revenu
« minimum » mais pas au-delà (les autres ressources perçues sont
déduites, hors une part variable des aides au logement
|
+ou-
400 € net/mois
|
~ 10 Mds €
en 2015
|
La Prime
d’activité remplace depuis 2016 la Prime Pour l’Emploi (crédit d’impôt) et le
RSA activité (allocation) en complétant les revenus d’activité limités
Salariés ou indépendants ayant des revenus d’activité réduits (ex.1500 euros net par mois pour une personne
seule)
|
+ou- 200 € net/mois
(jusqu’à 500 € net/mois « seul » -38% des
revenus)
|
~ 5 Mds €
en
2016
~ 3 M bénéficiaires
(dont x% en activité réduite)
|
Principales
sources : PLF
Solidarité et insertion + Rapport
Unedic + Aide et
action sociale Drees + Cour
des comptes 2015 (pour les répartitions des dépenses de Pôle Emploi)
Globalement, les soutiens financiers aux demandeurs
d’emploi permettent une forte réduction des situations d’extrême pauvreté,
notamment s’agissant du RSA socle et de l’ASS (qui concernent plus de 2,5
millions de ménages). L’assurance-chômage permet davantage de réduire le taux
de pauvreté « monétaire » qui est supérieur aux minimas du RSA ou de
l’ASS (environ 1000 euros par mois pour une personne seule). Pour autant, le taux de pauvreté des demandeurs d’emploi
reste supérieur à 35% (CNLE),
notamment en raison de modalités d’indemnisation qui ne couvrent que les
personnes ayant suffisamment cotisé dans la dernière période et qui favorisent
les parcours les plus stables et bien rémunérés (Cour
des Comptes 2013, p.46-68). Au-delà de cet impact social important,
ces soutiens ont des limites importantes en termes de taux de « non recours »
(surtout pour le RSA, ce qui limite son impact social), des effets limités sur
l’incitation à la reprise d’emploi (pour le RSA et les allocations chômage) et
des impacts négatifs sur la forte augmentation actuelle du recours aux contrats
très courts par certains secteurs et entreprises :
o
Des études assez
anciennes soulignent notamment le taux
important de non
recours au RSA en général et au RSA activité en particulier. Fin 2010, le taux de non recours
pour le RSA socle était estimé à 35 % contre 68 % pour le RSA activité. Les
montants mensuels non perçus sont de l’ordre de 408 € pour le RSA socle et 134
€ pour le RSA activité. La première raison de ces non recours était l’absence
de connaissance de ces droits, en particulier pour le RSA activité (assez
récent à l’époque). A ce défaut de connaissance de ces aides et des modalités
pour y accéder s’ajoute, pour le RSA activité, des montants plutôt limités au
regard des coûts associés aux démarches à effectuer et, plus généralement, des
stigmatisations sociales associées au RSA ;
o
Pour ceux ayant
recours aux allocations, la durée des allocations chômage aurait un impact
négatif sur la reprise d’emploi. Une évaluation
a notamment été réalisée sur les trajectoires d’allocataires de 2 anciennes
« filières » de l’assurance chômage entre 2000 et 2002. Un seuil de 8
mois de travail dans l’année précédente impliquait alors 7 mois d’assurance
(pour ceux ayant travaillé moins de 8 mois) ou 15 mois d’assurance (pour ceux
ayant dépassé 8 mois) :
·
Les profils
d’allocataires étant assez proches autour de ce seuil de 8 mois (7 à 8 mois vs.
8 à 9 mois), la comparaison de leur trajectoire permet de
mieux « isoler » l’effet de la durée d’allocation sur la
rapidité du retour à l’emploi. En
l’occurrence, cette différence s’est révélée assez forte (12,5 mois vs. 10 mois
pour sortir de l’assurance chômage), soit deux fois plus que sur des études de
même type réalisée en Autriche ou au Portugal. Ces reprises d’emploi étant pour
des contrats dont les durées sont en moyenne similaires, l’évaluation conclue à
un effet d’accélération sans réduction de la qualité de l’emploi ;
·
Pour autant,
cette étude reste peu extrapolable à l’ensemble de la population (le profil des
allocataires concernés étant assez spécifiques : jeunes peu qualifiés avec
des contrats instables pour la plupart) et à d’autres périodes (2000-2002 étant
en forte croissance). De plus, une même durée moyenne des contrats ne permet
pas de conclure à une qualité d’emploi identique dans la mesure où les
demandeurs ayant davantage de temps pour rechercher ont peut-être attendu des
emplois ayant de meilleures horaires, perspectives, contenu ou autres
avantages... Surtout, l’étude ne souligne pas que l’effet du seuil de 8 mois
implique une moyenne de 3 mois sans assurance pour les demandeurs d’emploi de
la 1ère filière, alors que ceux de la 2nde sortent du
chômage 2,5 mois avant la fin de leurs droits.
- Par ailleurs, les règles de l’assurance chômage ont un impact négatif sur la très forte augmentation du recours au CDD courts (+ 120% de CDD de moins d’1 mois vs. une stagnation des CDI et CDD > 6 mois depuis 2000, voir graphique politiques de l’emploi). En effet, ce dispositif donne la possibilité de cumuler allocation chômage et revenu d’activité à un niveau élevé et sur de longues périodes. Surtout, le calcul du salaire de référence sur la base du salaire par jour travaillé (et non sur la base du salaire moyen sur une période donnée) rend 2 fois plus rentable pour un salarié de fractionner des contrats de travail à temps plein plutôt que d’être employé continûment à temps partiel. Plus des 2/3 des salariés ayant des contrats d’une durée < à 1 mois sont ainsi inscrits en tant que demandeur d’emploi contre moins de 17% en 1990, alors que les règles de cumul étaient nettement plus limitées à l’époque. Pour les employeurs ayant recours de manière croissante à ces contrats très courts (notamment avec la diffusion des CDD d’usage et saisonniers qui n’ont pas de contraintes ni primes), le coût des périodes avec moins d’activité est ainsi transféré à l’assurance chômage (CAE 2015), sans avoir à payer les suppléments des heures supplémentaires en cas de hausse d’activité.
- En effet, le contexte économique (tertiarisation de l’économie, flexibilisation des horaires de travail, fonctionnements à flux-tendus, etc) n’est pas suffisant pour expliquer l’augmentation de l’usage de contrats courts (qui permettent à l’employeur de s’ajuster à la demande par de l’emploi de courte durée et de réaliser des économies pendant les périodes d’inter-contrats, tout en limitant les surcoûts liés au recrutement, grâce au recours massif à la réembauche), dans la mesure où ce phénomène de hausse des contrats très courts ne s’observe pas partout : aux Etats-Unis par exemple, les tendances sont au recul des embauches pour une durée de moins d’un trimestre. La France se démarque de fait de ses homologues européens par un usage important des contrats courts : en 2011, 35% des salariés en CDD en France avaient des contrats de moins de trois mois, contre 19% en Italie et 4% en Allemagne (CAE 2015).
[1] A noter que l’évaluation du coût des
exonérations de cotisations patronales est réalisée à partir des « taux de
droit commun » et non du taux « effectif » payé qui inclut
l’allègement général de cotisations patronales sur les bas salaires. La plupart
des emplois concernés par cette exonération étant rémunérés à proximité du
SMIC, son coût effectif est donc probablement très inférieur s’agissant des
cotisations patronales (Cf. « politiques de l’emploi » ci-dessus).
[2] Cité dans de le rapport du CESE sur les politiques de
développement et d’aménagement du territoire de 1998 (pp.149)
[3] Selon les estimations de ce rapport, les financements
publics de l’IAE ont mobilisé en 2011 entre 1 et 1,3 Md€, auxquels s’ajoutent
plus de 200 M€ d’exonérations sociales.
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