Quels principaux freins à l’efficacité et aux impacts des dispositifs de transition énergétique ?

Les différentes politiques de réduction des consommations énergétiques et des gaz à effets de serre menées en France n’atteignent pas leurs objectifs à des degrés divers (entre 20% et 70% des niveaux visés selon les secteurs) et pour différents types de raisons (voir les analyses des freins plus bas).

Le tableau ci-dessous résume tout d’abord les objectifs et résultats des principaux dispositifs mis en œuvre, ainsi que les conclusions des évaluations disponibles sur leur efficacité et impacts énergétiques et socio-économiques (effets sur l’emploi et sur la distribution sociale des coûts et bénéfices).

Principaux objectifs sectoriels   (hors agriculture)	Principaux dispositifs	Dépense publique / an	Principaux « résultats »	Mobilisation visée	Efficacité	Impacts
Rénovation énergétique des logements  500 000 rénovations « performantes » par an dont 250 000 occupés par des ménages « modestes » ~ 20 Mds/an d’investissement (dont 10 en « performantes ») Situation actuelle à 70% de ces objectifs  (~ 350 000 vs. 500 000/an)	Subventions « Sérénité » de l’Anah et aides locales aux travaux énergétiques des ménages modestes (gains > à 25%)	~ 0,6 Md €	~ 50 000 logements par an (40% de gain moyen)	~ 50 000 puis 70 000/an		+
	Certificats d’économie d’Energie (CEE) et subventions « Agilité » sur les travaux « simples » (ménages modestes surtout)	~ 0,5 Md €  (2017, en forte hausse)	~200 000 logements en 2017  (combles perdus surtout / bilans ?)	?	(?)	Qualités limitées
	Crédit d’Impôt Transition Energétique (CITE) sur les travaux « simples » à impact énergétique minimum	1,6 Md €  (2017, en forte baisse)	~ 1,2 M de logements en 2017  (~ 10% de gain ?)	~ 500 000 logements/an		Gains limités
	Prêts bonifiés aux rénovations énergétiques des logements sociaux (Eco-Prêt Logement Social)	0,1 Md €  (0,5 Md de prêt bonifié)	~ 50 000 logements en 2017 (50% de gain moyen)	~ 100 000/an	(?)
Rénovation énergétique des bâtiments tertiaires = 50 Mm² /an (à -40%) 8 à 10 Mds/an Situation à 15-20% ?	Prêts « bonifiés » et dotations de soutien à l’investissement des collectivités locales Pas de dispositif pour les bâtiments tertiaires privés	0,1 Md €  (0,1 Md de prêt à 1,5%)	Pas de donnée sur les volumes et les gains avec et hors soutiens Etat ou Caisse des dépôts	~5 Mm²/an si 0,5 Md de prêt/an ?	Soutien marginal	Volumes minimes
Véhicules bas-carbone ~ 200 000/an (en 2021) ~6 Mds/an Situation à 20%	Bonus-malus sur les véhicules neufs et prime à la conversion	~ 0,5 Md € (et malus de -0,5 Md €)	~ 40 000 véhicules électriques et hybride rechargeable en 2017	~ 1 M de bonus entre 2019 et 2023	(?)
Infrastructures de transports « bas-carbone » = 25% des km en 2020 ~ 12Mds/an ? Situation à 50% (fret) et 70% (voyageurs) des objectifs	Subventions au renouvellement du réseau ferré	~ 0,3 Md €	Moins de 10% des 1000km et 3,5 Mds €/an	?	Soutien marginal
	Subventions au développement des réseaux ferroviaires et transports en commun*	~1,2 Md €  (CPER + Grd Paris)	~ 200 km de métros (Idf) sur 15 ans et ~800 km de BHNS en 2015-2020	?		Volumes limités
Electricité renouvelable + 60 GW et 100 Twh en 2028 ~ 8 Mds/an Situation à 60-70%	Appels d’offre avec subventions à l’éolien marin (éolien terrestre et centrales solaires n’ont plus besoin de subventions)	~ 1 Md € ?  (AO à venir)	3 GW en cours d’installation (+ 12Twh/an prévus)	+ 6 GW pour 2018-2028	Soutien limitant
Chaleur renouvelable + 80 Twh en 2028 ~4 Mds/an Situation à 60-70%	Subventions et avances du Fonds chaleur aux chaufferies et réseaux de chaleur dans l’industrie, le tertiaire et l’agriculture	~ 0,2 Md € (2017, en hausse)	+ 25Twh/an depuis 2009	+ 40 Twh/an pour 2018-2028 ?
Totaux		~ 6 Mds €

Sources : Documents budgétaires, Comptes sectoriels, Cour des comptes, Grand Plan d’Investissement, Programmation Pluriannuelle de l’Energie, Plan Bâtiments et bilans Anah, Arafer, Fonds d’épargne et Fonds chaleur

L’analyse des évaluations disponibles sur ces dispositifs permet de distinguer les différents types de « freins » portant sur :

o   La mobilisation et/ou l’efficacité de ces dispositifs, de la « simple » quasi-absence de soutien à la concurrence entre dispositifs, en passant par le calibrage incohérent des enveloppes ;

o   Les impacts de ces dispositifs, souvent diminués par la quasi-absence de contrôle et de sanction des fraudes, les tarifications et fiscalités défavorables ou encore les subventions aux produits importés.

Les principaux freins à la mobilisation et à l’efficacité des dispositifs actuels

Le principal frein « transversal » à l’efficacité et aux impacts de ces politiques énergétiques est  l’absence ou le niveau très limité des soutiens publics (subventions et/ou prêts bonifiés). C’est notamment le cas pour les rénovations énergétiques de bâtiments publics, les infrastructures ferroviaires et, dans une moindre mesure, les véhicules bas-carbone :

o   Les soutiens de l’Etat à la rénovation des bâtiments tertiaires (notamment ceux des collectivités territoriales) se limitent à une offre de prêt à 1,5%, alors que les prêts de marché sont inférieurs pour la plupart des collectivités. Pourtant, ces opérations ne sont rentables qu’à très long terme compte tenu de l’utilisation souvent limitée de ces bâtiments (ex. écoles). Et des projets s’étaient récemment développés grâce au prêt à taux zéro « croissance verte » (1,5 Md d’euro en 2016-2017 contre moins de 100 M depuis son arrêt). En parallèle, les obligations de rénovation prévues depuis 2010 pour le tertiaire n’ont été précisées qu’en 2019, avec des objectifs repoussés à 2030, de multiples dérogations et une cible limitée aux propriétaires de bâtiments > à 1000m² ;

o   Les soutiens aux infrastructures ferroviaires sont quasi-nuls s’agissant du renouvellement (0,3 sur 3,5 Md d’euros de dépenses/an de la SNCF) et en forte baisse s’agissant du développement (~1,2 Md/an dont 0,5 pour le Grand Paris Express contre plus de 2 Mds/an en 2005-2015). Malgré ces soutiens limités en comparaison des pays voisins, dont la plupart subventionnent l’ensemble des investissements de développement et de renouvellement (Benchmark 2013), le « rattrapage » du retard de renouvellement est en cours, mais il manque au moins 0,5 Md par an (Cour des comptes 2018) et ces investissements sont portés par la SNCF, ce qui accroît ses charges d’intérêts, les péages et donc les prix des services ferroviaires (35% des prix des TGV). 

     S’agissant du développement des réseaux, la plupart des projets prévus pour la décennie à venir ont été repoussés après 2030 depuis la « pause » décidée en 2013. Pourtant, ce sont les nouvelles LGV initiées dans les années 2000 qui ont pu relancer la part du ferroviaire (+7% en 2017) qui régressait depuis 2011 (suite à une augmentation dans les années 2000, également en lien avec de nouvelles LGV) et c’est la forte rentabilité de ces LGV qui permet à la SNCF de financer seule le reste du réseau.

      Les bonus « véhicules bas carbone » et primes à la conversion peuvent dans certains cas être élevés (jusqu’à 11 000 euros), mais ils restent en général nettement insuffisants au regard des surcoûts des véhicules électriques et hybrides (10 à 15 000 euros après ces bonus et primes, avec des gains de carburants qui dépasseront rarement 500 euros par an, voir « tarifs » plus bas). Pourtant, l’exemple Norvégien (France Stratégie), suggère que le surcoût des véhicules basse consommation (achat + utilisation) doit être nul ou très limité pour une efficacité élevée (les véhicules électriques et hybrides dépassent 60% du neuf contre moins de 7% en France en 2018).

 

Lorsque des niveaux relativement « importants » de soutiens publics sont proposés, certaines politiques pourtant plutôt efficaces sont principalement freinées par des plafonds de dépenses rigides et  des « enveloppes » trop restreintes au regard des besoins et/ou des objectifs  sectoriels. C’est notamment le cas des soutiens à l’éolien marin et du fonds chaleur :

     D’ici à 2028, le gouvernement a prévu dans la PPE des appels d’offre portant sur l’installation de 6 GW d’éolien marin (contre 3,5 GW déjà attribués depuis 2012 et en cours de travaux). Le rythme est certes en légère augmentation, mais les coûts de l’éolien marin ont très fortement chuté de 220 €/Mwh en 2012 à moins de 50 €/Mwh pour le récent appel d’offre de Dunkerque, soit plus de 30% en-dessous du prix prévu dans la PPE. Or ce prix est équivalent, voire inférieur au prix de marché moyen et ne nécessitera que des montants de subventions limités, voire positifs (!) dans les 20 prochaines années. Les appels d’offre prévus relèvent donc plutôt d’une limitation que d’un soutien au développement de cette énergie renouvelable, qui est devenue rentable sans financement public (en France et ailleurs) et contribuera selon la PPE à la « stabilité du réseau » (car produisant plus de 4000 heures/an). 

Au-delà de l'éolien marin, les dépenses publiques Enr engagées entre 2008 et 2018 représentent plus de 5 Mds d’euros engagés sur 15 ans (en moyenne), alors qu’il est prévu dans la PPE d’engager moins de 2 Mds d’euros par an sur les 15 ans qui suivront la prochaine décennie 

Le fonds chaleur a permis de doubler les chaufferies et réseaux de chaleur utilisant le bois en moins de 10 ans (+ 26 Twh/an, Cgdd 2018), avec le ratio subventions/Mwh le plus efficient des soutiens aux énergies renouvelables (Cour des comptes 2018). Pour atteindre les objectifs fixés en 2016, les aides devaient passer de 200 à 600 M d’euros/an en 2020, mais l’enveloppe n’a été augmentée qu’en 2019 et à moins de 50% des besoins. En effet, le prix du gaz peu élevé implique des aides « unitaires » supérieures (pour que le choix du bois soit rentable) et les demandes d’aides en 2017 et 2018 étaient supérieures à l’enveloppe malgré un contexte défavorable (prix du gaz au plus bas et municipales à venir, Cgdd 2018). De plus, ce développement du bois-énergie nécessite une plus forte mobilisation du bois en forêt, qui reste peu soutenue malgré de nombreux freins (morcellement de la forêt privé, dessertes insuffisantes, déclin des activités utilisant les parties plus « massives » du bois, Usages Biomasse).

Plus globalement, il est à noter qu’en dépit de ces insuffisances, les dépenses publiques de transition énergétique ont donc été réduites d’environ 50% depuis la période 2010-2015 (d’environ 12 Mds/an à 6 Mds/an, voir détail dans le tableau plus haut), alors que le Grand Plan d’Investissement promettait une hausse d’environ 50%, avec +5 Mds/an annoncés (4 Mds transition écologique + 1 Md pour l’agriculture, voir note sur le programme Macron)

Plus spécifiquement, la concurrence entre dispositifs constitue le principal frein à la mobilisation des aides aux rénovations énergétiques « performantes » des logements, ainsi qu’à l’efficacité des (rares) subventions du fret ferroviaire.

  Dans le premier cas, les aides aux rénovations performantes (ex. Habiter Mieux Sérénité) sont concurrencées par des aides davantage importantes pour des travaux moins ou peu performants (ex. combles ou chaudières à 1 euro) et dont l’efficacité est limitée. Par exemple, les changements de chaudières gaz se font généralement avec ou sans aide, l’aide étant à plus de 80% un « effet d‘aubaine » (CGDD CITE 2015). A l’inverse, les soutiens financiers de l’Anah permettent d’ajouter des travaux non prévus, jusque dans 80% des cas pour l’isolation des murs des copropriétés (Anah/Geste 2017). Mais les restes à charge de l’isolation des murs dépassent souvent 8000 euros pour les ménages modestes (contre 1 euro de reste à charge pour les combles perdus ou chaudières à gaz) et plus de 15 000 € pour les ménages « moyens » en maison ;

   Au-delà d’un soutien très limité (moins de 250 M d’euros de subventions par an, CGEDD frêt 2015), le fret ferroviaire connaît une compétitivité plus dégradée que dans les pays voisins, notamment en raison de la mauvaise qualité des infrastructures (voir plus haut), mais également des « sillons » dont la réservation est 4 fois moins fiable que pour les trains de voyageurs. De plus, le train paye des péages sur son réseau alors que la gratuité est accordée aux camions sur les routes (et que les péages d’autoroutes sont relativement moins élevés que pour les véhicules personnels). Pourtant, les + de 12 tonnes en longue distance occasionnent 80% des coûts des routes, sans compter les autres coûts induits (sécurité, pollutions, gaz à effet de serre, etc.).

Les principaux freins aux impacts des politiques actuelles

Par ailleurs, des dispositifs peuvent être plus ou moins mobilisés (ex. nombre d’aides mobilisées) et/ou efficaces s’agissant de leurs objectifs « intermédiaires » (ex. augmenter les rénovations énergétiques de logements), mais avoir des impacts plus décevants en termes énergétiques (ex. réduction effective des consommations énergétiques) ou socio-économiques (les travaux réalisés induisent peu d’emploi et/ou profitent peu aux ménages modestes ou moyens). Sur cette question des impacts, les principaux freins identifiés sont notamment la quasi-absence de contrôle et de sanction des fraudes, les tarifications et fiscalités défavorables ou encore les subventions aux produits importés :

La quasi-absence de contrôles et les dissuasions limitées aux fraudes  réduisent fortement les impacts dans les domaines du bâtiment (fraudes aux CEE) et du transport (fraude au détachement) :

   Le développement des offres d’isolation des « combles perdus » puis des « chaudières à 1 euro » a été rendu possible par la revalorisation des CEE depuis 2017 et s’est traduit par une forte croissance des travaux non pertinents et surfacturés, avec des pratiques illégales en hausse (CGEDD RGE) et le déploiement d’escrocs en bande organisée (Douanes et Tracfin). La quasi-absence de contrôle des travaux et le niveau trop élevé des subventions (parfois plus de 1000 euros pour des travaux qui coûtent souvent moins de 1000 euros) impliquent donc à la fois des effets d’aubaine, des subventions peu efficientes (qui sont répercutées sur les factures d’énergie, UFC) et des travaux dont les impacts énergétiques sont nettement plus limités qu’attendu (malfaçons, sur-déclaration de surfaces, voire travaux inexistants).

   S’agissant du transport de marchandise, aux possibilités « légales » d’utiliser des conducteurs d’Europe de l’est pour des transports internationaux et même nationaux (cabotage ponctuel) s’ajoutent les fraudes au détachement (Bilan PNLTI 2018) et au cabotage. Ces pratiques aggravent l’avantage concurrentiel déloyal du fret routier de longue distance au détriment du fret ferroviaire. En effet, à l’inverse du routier, le ferroviaire utilise de la main d’œuvre nationale et peut difficilement contourner des réglementations horaires nettement plus strictes et contrôlées. Par ailleurs, les fraudes au détachement dans le BTP limitent également les impacts économiques des rénovations, notamment sur les marchés investis par les réseaux de fraudes aux CEE ;

Par ailleurs, les normes et contrôles limités des produits agricoles importés permettent notamment de « déplacer » l’utilisation des produits phytosanitaires et des engrais minéraux dans des pays aux normes peu élevées (voir note agroenvironnement à venir), de manière similaire à la délocalisation progressive des industries les plus polluantes qui biaisent fortement les émissions « nationales ».

Les tarifications et fiscalités n’incitent généralement pas à la modération des consommations énergétiques (gaz et carburants fossiles en particulier). En effet :

o   La tarification « régressive » des énergies (le prix du gaz est d’environ 70 €/Mwh pour les grosses consommations et monte à 80 €/Mwh pour les « moyennes » puis à 100 €/Mwh pour les plus petites consommations) rend les travaux de rénovation énergétique 2 fois moins rentables qu’avec une tarification progressive et n’incite pas à la modération des consommations. En effet, pour réduire les consommations de plus de 10%, il faut augmenter les prix de 25 à 40% selon les études du CGEDD. Sachant que l’impact sur les ménages en précarité énergétique pourrait être neutralisé par un doublement du chèque énergie (de 300 à 600 euros/an de plafond), puis par l’orientation vers les subventions Anah pour les propriétaires occupants (voir Habiter Mieux Sérénité plus haut). Les tarifs trop modérés des fossiles sont plus globalement un frein majeur aux investissements dans les énergies renouvelables (voir Fonds chaleur ci-dessus), alors que la Suède en particulier a connu un très fort développement de la chaleur produite à partir de bois et/ou déchets (>50% des besoins contre moins de 20% en France) grâce à sa taxe carbone instaurée progressivement depuis 1991 (passée en 20 ans de 30 à 120 euros/TCO2, Global chance Suède) ;

o   Les tarifications des infrastructures et fiscalités des carburants, au-delà des avantages qu’elle confère au fret routier de longue distance (contre le fret ferroviaire, voir plus haut), n’incitent pas à la modération des consommations. En effet, compte tenu des coûts relatifs du gazole et de l’électricité, les économies liées aux véhicules électriques restent réduites (moins de 1000 €/an pour 20 000 km/an). De plus, la déduction des frais kilométrique permet aux 30% de ménages les plus aisés de compenser la plupart des malus à l’achat (IDDRI 2012) et/ou de subventionner l’allongement de leurs déplacements quotidiens.

Enfin,  les subventions ciblées sur les produits fortement importés limitent à la fois les impacts énergétiques et économiques de certains investissements énergétiques. Par exemple, les chantiers d’isolation des murs impliquent plus de 9 ETP/million d’euros de dépenses contre 3 ETP/M euro pour les remplacements de chaudières (Anah/Geste 2017) qui sont pourtant nettement mieux subventionnés. Et pour la décennie à venir, un des enjeux économique et énergétique majeur sera probablement la relocalisation de la production des batteries. En effet, celles-ci sont actuellement fabriquées dans des pays où l’électricité est fortement carbonée, ce qui diminue fortement les impacts énergétiques et surtout économiques du développement des véhicules électriques (France Stratégie).