Evaluations des politiques de rénovation énergétique

- La TVA réduite sur les travaux de rénovation (10% et 5,5% vs. 20% de taux « normal ») permet  une réduction de 10% à 14,5% du coût TTC (fournitures et main d’œuvre) des travaux de rénovation en général et de rénovation énergétique en particulier. 

Cette réduction est possible pour tous les types de logements et d’acheteurs, mais elle concerne principalement le logement privé (à 90%) et les propriétaires occupants (à x%). L’objectif de cette mesure est de favoriser les travaux de rénovation mais surtout de soutenir l’emploi dans ce secteur (car « intensif en main d’œuvre ») et de lutter contre le travail non déclaré.

	Principales modalités/conditions	Coût/avantage par logement	Dépense publique / an
Les taux réduits de TVA sur les travaux de rénovation des logements vise à réduire le coût des travaux de rénovation de tous les types de logements	10% (vs. 20%) pour les travaux sans impact énergétique 5,5% (vs. 20%) pour les travaux de rénovation énergétique	+- 800 euros en moyenne Sans limite (selon le montant total et la part énergétique)	~ 5 Mds € pour ~ 6 M de logements/an dont ~ 1,6 Mds € pour des travaux énergétiques

Source : PAP Logement 2016

En dehors d’une simulation qui a porté sur l’ensemble de la mesure, il ne semble pas exister d’évaluations centrées sur la TVA réduite spécifique aux travaux de rénovation énergétique (avant ou depuis 2014). D’après cette simulation Insee-DG Trésor datant de 2010 :

o   Environ 75% de la baisse du taux a été répercutée sur les prix et la demande a été augmentée à hauteur d’une élasticité-prix de -0,5 (une baisse de prix de 1 euro aurait comme effet une hausse de la demande de 0,5 euro). L’hypothèse de répercussion de 75% de la baisse de TVA dans les prix TTC a été confirmée par l’observation de l’évolution des marges sur l’ensemble du secteur, mais l’hypothèse d’élasticité-prix semble plus difficile à confirmer. Le volume de rénovations correspondant à cette estimation ne peut être précisé, mais s’agissant des travaux concernés (~ 45 Mds €/an), une baisse d’environ 8% des prix aurait donc entraîné une hausse d’environ 4% de la demande, soit ~ 2 Mds €/an supplémentaires.

o   Cette hausse générale de la demande aboutirait selon ce modèle au maintien ou à la création de 32 000 emplois, dont 14 000 « directs » dans le bâtiment. 25 000 emplois sont attribués à la hausse « nette » de la demande et 7000 emplois liés à la hausse spécifique de la demande dans ce secteur intensif en main d’œuvre permettant de créer davantage d’emplois que ceux détruits dans les secteurs moins intensifs en main d’œuvre ;

o   Que cette simulation soit légèrement sous ou surestimée, le coût par emploi de la mesure reste particulièrement élevé : environ 160 000 euro par emploi créé ou maintenu, soit quasiment 3 fois plus que l’estimation médiane du coût par emploi des réductions de cotisations patronales (+ou- 60 000 euros/emploi, voir ci-dessous et détails dans évaluations des politiques de l’emploi), même si l’ensemble des emplois indirects sont pris en compte par les études sur les réductions de cotisation patronales, alors que seuls les emplois directs sont pris en compte par les études sur la TVA réduite. Dans tous les cas, l’efficience de cette mesure et des autres mesures de réduction de la TVA (voir exemple restauration ci-dessous) reste limitée et s’explique par une utilisation des gains centrée sur l’amélioration des revenus des indépendants et/ou des salariés du secteur et non sur la création d’emplois.

Comparaison des estimations des coûts publics par emploi des principales mesures sectorielles et générales de soutien de l’emploi

	TVA réduite sur les travaux dans les logements	TVA réduite sur la restauration	Réduction générale des cotisations patronales
Emplois « nets » créés ou maintenus par le dispositif	+ou- 32 000	6 000 à 9 000	200 000 à 800 000
Coût public brut (en euro/an)	+ou- 5 Mds	+ou- 3 Mds	+ou- 20 Mds
Coût public par emploi (en euro/an)	+ou-160 000	175 000 à 260 000	25 000  à 100 000

Sources : Synthèse CPO sur la TVA 2015, OFCE 2012 et 2012

o   Enfin, du point de vue de l’impact social, plus de 45% des gains liés à la TVA réduite sont captés par les 20% les plus aisés (contre 7% pour les 20% les plus modestes) dont 28% par les 10% les plus aisés qui perçoivent en moyenne plus de 1350 euro par an (contre moins de 500 euros pour les bénéficiaires faisant parti des 10% les moins aisés, voir IGV TVA logement 2011 qui ne précise par les répartitions parmi les propriétaires) ;

- Le Crédit d'Impôt Transition Energétique (CITE, précédemment nommé CIDD) permet une prise en charge de 30% du montant des travaux d’isolation et de l’achat d’équipements de chauffage avec des conditions minimum de performance énergétique des travaux réalisés (Guide ADEME). En 2013-2014, une prime de 1350 euros pour les ménages aux revenus « intermédiaires » (situés entre 25 000 et 35 000 net/an pour un couple) pouvait s’ajouter au CITE.

	Principales modalités/conditions	Coût/avantage par logement	Dépense publique / an
Le Crédit d’Impôt Transition Energétique (CITE, ex-CIDD) permet une prise en charge par l’Etat de 30% (précédemment 10 à 25%*) du montant des travaux d’isolation et de l’achat d’équipements de chauffage performants, l’année suivant les travaux	Propriétaires occupants Pas de condition de revenus Condition de performance énergétique minimale par travaux	30% du montant de certains travaux Jusqu’à 8000 euros sur 5 ans	~ 900 M €   pour ~ 1 M de logements/an  en 2015

Sources : PAP Logement 2016 et Guide ADEME *Voir détail historique CIDD : entre 2 et 3 milliards € par an étaient versés entre 2007 et 2010 contre 1,1 Md en 2012, moins de 700 M  en 2013 et 2014, puis 900 M  en 2015 (PAP Logement 2016)

Ce crédit d’impôt ne semble pas avoir été évalué de manière approfondie récemment, mais les éléments disponibles indiquent qu’il présente une efficacité globalement limitée, hormis dans certains cas associés à un taux d’aide important :

o   L’analyse détaillée des volumes de rénovations énergétiques indique qu’environ 25% des travaux réalisés entre 2008 et 2010, notamment en isolation, semblent directement liés au crédit d’impôt, notamment lors du pic de taux d’aide en 2009 (CGDD p.78). La part des propriétaires occupants réalisant des travaux connaît ainsi une forte augmentation en 2009, notamment pour les travaux d’isolation, alors que taux d’aide sont au maximum et que les frais de pose peuvent alors être inclus dans l’assiette de remboursement des travaux d’isolation (des parois opaques). Le retour à un taux d’aide plus limité en 2010 notamment pour les fenêtres correspond ensuite à un repli du volume de ces travaux ;

o   Les bilans diffusés sur l’utilisation du crédit d’impôt (Sénat 2012) indiquent par ailleurs que la plupart des soutiens concernent des changements de fenêtres et de chaudières. Or ces renouvellements sont périodiques et auraient donc probablement été réalisés sans aide. L’augmentation des volumes de travaux a donc principalement été un simple avancement de la date de travaux (notamment pour 37% des utilisateurs du CIDD pour le remplacement de leurs fenêtres, contre seulement 8% qui ont entrepris des travaux non envisagés, CGDD p.79)  ;

o   L’effet très limité du CIDD sur le remplacement des chaudières et appareils de chauffage au bois est également suggérée par la faible régression des volumes entre 2009 et 2010, alors que les taux d’aide ont baissé de moitié, ce qui indiquerait un effet d’aubaine quasi intégral de l’aide supplémentaire d’avant 2010.

o   En revanche, la même baisse du taux d’aide pour les pompes à chaleur air/eau associée à la suppression de l’aide pour les pompes à chaleur air/air ont été accompagnées par une très forte chute des ventes pour les particuliers (de 150 000 en 2008 à +ou- 60 000/an depuis 2010, Ademe Bâtiment p.53-55). Les pompes à chaleur ont été le seul type de travaux « non envisagé » sans le soutien CIDD par plus de 15% de ses bénéficiaires (27% des ménages bénéficiaires du CIDD pour les PAC entre 2006 et 2011, CGDD p.79) ;

o   Plus généralement, le jugement du CIDD comme « décisif pour le financement des travaux » est également en forte régression depuis 2008 (il était alors jugé décisif par 46% des ménages ayant réalisé des rénovations énergétiques, contre 34% en 2010 et 12,5% en 2013, OPEN 2014) 

o   Une évaluation de l’INSEE plus ciblée a conclu à un effet plus significatif mais en lien avec une hausse importante de l’aide. Cette évaluation estime ainsi que la hausse en 2006 du taux d’aide de 25 à 40% pour certains ménages a été à l’origine d’environ 10% de travaux supplémentaires (Les ménages éligibles devaient occuper depuis moins de 2 ans un logement achevé avant 1977). A première vue, le recours au crédit d’impôt par ces ménages a même augmenté de plus de 40% entre 2005 et 2008. Mais les ménages aux caractéristiques comparables n’ayant droit qu’à 25% de taux d’aide ont également augmenté leur recours au crédit d’impôt de plus de 30% sur la même période. La part de la hausse attribuable à la modification du taux d’aide n’est donc que d’environ 1/3. Plus globalement, la hausse du recours au crédit d’impôt entre 2005 et 2008 s’explique davantage par la connaissance croissante de ce dispositif par les particuliers (seuls 53% le connaissaient en 2005 contre 78% en 2008) et par les professionnels ;

o   Du point de vue de la « qualité » des travaux, la montée en charge du CIDD semble avoir eu des effets plus significatifs, également en lien avec les taux d’aide. L’amélioration de la performance des fenêtres et chauffages installés est ainsi concentrée entre 2006 et 2008, lorsque les taux d’aide étaient maximums (voir OPEN 2014 ci-dessus) ;

La plupart des travaux aidés ont un ratio coût/énergie économisée peu efficient (notamment les changements de fenêtres, Evaluation CIDD 2011 p.12-14), alors que les rénovations les plus complètes et efficientes (isolation des murs et des combles) restent rares et l’ont davantage été depuis 2011 (notamment en lien avec les limitations des possibilités de cumuler l’éco-prêt à taux zéro et le CIDD en 2011, puis rétablie en 2012 pour les ménages dont les revenus sont inférieurs à 32 000 €).

o   Du point de vue de l’efficience énergétique potentielle (coût public/Tonnes de CO2 évitées), les appareils de chauffage au bois ont été 2 à 3 fois moins soutenus que les panneaux photovoltaïques qui sont pourtant 5 fois moins efficients avec le seul CIDD (et encore moins en intégrant le coût public des tarifs d’achat, Evaluation CIDD 2011 p.14).

Le crédit d’impôt profite davantage fortement aux ménages aisés :

o   Plus de 70% des montants du CIDD avant 2010 sont captés par les 40% les plus aisés (Insee DD 2010). En 2010, la proportion monte même à 80% des montants du CIDD pour les 40% les plus aisés et 55% des montants pour les 20% de ménages les plus aisés. La part plus importante des propriétaires dans les catégories aisées explique une part de cette concentration des bénéfices du crédit d’impôt, mais celle-ci reste élevée y compris parmi les propriétaires (55% des montants étant alors captés par les 30% de propriétaires les plus aisés).

- Les soutiens aux rénovations des ménages les plus modestes  de l’Agence Nationale de l’Habitat (Anah) subventionnent à hauteur de 35 à 50% les travaux de rénovation énergétique (conditionné à un gain énergétique > à 25%, voire à 35% pour les bailleurs et copropriétés) dans le cadre du programme Habiter Mieux, ainsi que des travaux « non énergétiques » dans les logements dégradés ou pour l’adaptation à la perte d’autonomie de ménages aux ressources modestes. Les subventions sont plafonnées à 12 000 euros par logement de manière générale, mais peuvent aller jusqu’à 28 000 euros pour les logements les plus dégradés.

	Principales modalités/conditions	Coût/avantage par logement	Dépense publique / an
Les aides de l’Anah permettent de subventionner les travaux de rénovation des logements des ménages aux revenus modestes et leur accompagnement par un opérateur. Ces aides sont généralement complétées par des aides locales (et parfois régionales)	Propriétaires occupants aux revenus < à 18 000 € net /an pour 1 personne hors Idf Locataires aux revenus modestes et des plafonds de loyers sociaux ou intermédiaires Gain énergétique > à 25% ou 35%	35 à 50% de 20 000 euros de travaux Jusqu’à 35% de 80 000 euros pour les logements indignes	~ 800 M € (dont ~ 150 M € d’aides locales) 70 000 logements dont 50 000 rénovations énergétiques en 2015

Sources : Chiffres clés Anah et Guide ADEME

Les soutiens aux rénovations énergétiques de l’Anah (programme Habiter Mieux) semblent avoir une efficacité plutôt importante :

o   Depuis les fortes évolutions du dispositif en 2013 (jusqu’à 4500 euros de subventions supplémentaires pour les ménages très modestes et augmentation des plafonds de revenu de +ou- 50%), le nombre de rénovations a plus que doublé, principalement en lien avec le doublement des taux d’aide et dans une moindre mesure en raison de l’élargissement du nombre de ménages éligibles (mais ceux-ci représentent moins de 10% des bénéficiaires depuis 2013, notamment en raison de leur moindre priorisation depuis mi 2014). En revanche, la montée en puissance du programme sur les propriétaires occupants s’est accompagnée d’une réduction moindre mais significative des « conventionnements avec travaux » de bailleurs (voir évaluations politiques du logement).

o   Surtout, compte tenu des revenus très limités des bénéficiaires (notamment occupants, soit environ 90% des bénéficiaires), la plupart de ces rénovations n'auraient pas eu lieu ou auraient été nettement plus limitées sans ces soutiens :

·         Du point de vue des financements jugés « décisifs » dans l’enquête OPEN, les « subventions » passent de 5% à 10% entre 2010 et 2013 et ce type de soutien concerne principalement ce programme. Les subventions sont ainsi jugées décisives par 10% des ménages ayant réalisé des rénovations énergétiques en 2013, soit quasiment autant que le CIDD qui concernait pourtant 20 fois plus de ménages (OPEN 2014) ;

·         Une récente évaluation approfondie du programme Habiter Mieux estime que les aides et accompagnements ont permis d’ajouter entre un tiers et la quasi-totalité des travaux selon les types d’habitat. Dans le cas des maisons individuelles, une moyenne d’environ 50% de travaux ont été ajoutés au projet initial (selon une enquête ayant croisé les réponses d’un large échantillon d’opérateurs et instructeurs du programme et d’un échantillon plus limité de 40 bénéficiaires). S’agissant des copropriétés, plus des ¾ des travaux ont été réalisés grâce aux aides (selon les données croisées d’opérateurs, instructeurs et syndics sur un large échantillon d’opérations précises), notamment en permettant une « bascule du vote » dans les copropriétés où le soutien « ciblé » des copropriétaires les plus modestes permet d’atteindre la majorité pour le vote des travaux.

·         Les travaux ajoutés grâce aux aides sont principalement les isolations (des murs et/ou toitures), alors que les remplacements des fenêtres ou du chauffage auraient généralement été réalisés sans ces soutiens spécifiques (ou sont généralement réalisés à d’autres moments s’agissant des copropriétés).

-  Les soutiens aux rénovations de bailleurs sociaux conditionnent un ensemble de subventions, prêts bonifiés et exonérations de TVA et de taxe foncière à des travaux de rénovation, pour la plupart avec un gain énergétique, avec des conditionnements très variables selon les soutiens nationaux et régionaux, voire locaux.

	Avantage de taux	Subventions	Avantages fiscaux	Dépense publique /an
Soutiens à la rénovation de logements sociaux	~ 1 500 € (Eco-PLS) « livret A -0,75% » sur 9 à 16 000 euros	~ 5 000 € (ANRU) 0 à 5 000 € (Régions dont Feder)	~ 2000 à 3000 € (TVA réduite à 10% ou 5,5%) ~ 3 000 € (Taxe foncière réduite de 25% du montant des travaux énergétiques)	~ 800 M € pour ~ 300 000 logements/an en 2015 dont ~ 400 M € pour ~ 50 000 rénovations énergétiques

Sources : Convention de 2012, PAP Logement 2016 et Plan bâtiment durable 2015

En plus de ces soutiens, les bailleurs sociaux peuvent, comme ceux du privé, utiliser la « contribution des locataires aux travaux » qui permet de faire payer aux locataires jusqu’à 50% des gains d’énergie théoriques d’une rénovation sur 15 ans  (Ademe « éco-citoyen »). Ils peuvent également dépasser de 6% les plafonds de loyers sociaux (politiques du logement) en cas de label « BBC rénovation » (+ou- 80 kwh/m²/an selon la zone), mais il ne semble pas y avoir d’informations sur les montants concernés par ces dispositifs.

Selon le niveau de gain énergétique minimum considéré, ces soutiens permettent d’atteindre entre 50 et 80% de l’objectif de 120 000 rénovations énergétiques de logements sociaux par an :

o   Après un reflux à environ 25 000 rénovations énergétiques constaté en 2012 (plan d'investissement pour le logement p.23) qui faisait suite à environ 50 000 rénovations énergétiques par an entre février 2009 et mai 2011 (Fonds d’épargne éco-prêt p.7) lorsque les montants d’éco-prêt et de subventions FEDER étaient les plus disponibles,  le volume annuel est revenu entre 50 et 60 000 rénovations par an en 2014 et 2015.

o   Ce volume serait plutôt de 100 000 en intégrant les rénovations n’ayant pas bénéficié de l’Eco prêt pour les logements sociaux (Rapport Caisse dépôt, Plan bâtiment durable 2015). Mais peu de détails sont communiqués sur ces opérations supplémentaires et la plupart d’entre elles sont plus limitées (USH 2016) et ne correspondent probablement pas au niveau minimum de gain énergétique «  performant » ou « complet » considéré pour les logements privés ;

o   En 2015, sur un parc d’environ 5 millions, il reste au moins 1,2 millions de logements sociaux « passoires énergétiques » (étiquette E, F et G) et 2 millions ont une consommation conventionnelle plus « moyenne » mais pouvant être significativement améliorée (étiquette D, Parc locatif social)

o   Ces soutiens ont une efficacité globalement difficile à préciser, notamment en raison du volume important de réhabilitations mises en œuvre dans le cadre du Plan de rénovation Urbaine (PNRU) dont les aides sont variables et la part des rénovations énergétiques non précisée (Bilan du PNRU, p.67-68)

o   En revanche, ces soutiens sont davantage pertinents que ceux visant la plupart des propriétaires occupants (hors ceux ayant des ressources modestes). En effet, les bailleurs (sociaux ou privés) ont très peu d’intérêt économique à réaliser des rénovations thermiques ambitieuses sans aide dans la mesure où ils ne profitent pas des économies d’énergie générées.

En revanche, plusieurs évaluations sur les effets des aides FEDER et des compléments régionaux conditionnées au niveau BBC (+ou- 80 kwh/m²/an) indiquent que ces soutiens ont permis d’améliorer une part importante des rénovations :

o   Dans la mesure où plus d’un tiers de ces opérations visent ce niveau (synthèse USH), contre quasiment aucun avant ces mesures. En effet, les rénovations moins ambitieuses (150 kwh/m²/an) sont pour la plupart déjà « rentables » sans aide supplémentaire grâce au cumul de la réduction de taxe foncière (25%), de la contribution des locataires (souvent > à 25%), des CEE (10 à 15%) et des gains pour le bailleur en terme de réduction des impayés et de la vacance des logements. Cette rentabilité étant considérée sur le surcoût de rénovation énergétique et non sur l’ensemble de la rénovation qui vise d’autres objectifs (contrairement au choix de l’étude USH/Cddc de 2016). En particulier, ces logements étant souvent dégradés, les bailleurs devaient dans tous les cas ravaler la façade et/ou renouveler le système de chauffage dans les prochaines années. 

o   Cette rentabilité « globale » des rénovations et l’efficacité du conditionnement des subventions à l’atteinte du niveau BBC est également attestée en Allemagne où le volume de rénovations au niveau BBC (dans tous les types de logements) est supérieur à l’ensemble des rénovations « complètes » en France (IDDRI 2013).

- L’Eco-Prêt à taux Zéro  (Eco-PTZ) permet à l’ensemble des ménages propriétaires de bénéficier d’un prêt à 0% d’intérêts pour des travaux de rénovation énergétique sur un montant de 10 000 à 30 000 € selon le nombre de travaux réalisés (à des conditions de performances unitaires similaires à celles du CITE) ou le niveau global de performance énergétique visé (> 150 kwh/m²/an au minimum pour un Eco-PTZ de 30 000 €, Guide ADEME). L’Eco-PTZ peut être remboursé sur 10, voire 15 ans pour les travaux les plus importants. Avant le 1^er janvier 2016, le bénéfice de ce prêt à 0% ne pouvait pas être cumulé avec le CIDD par les ménages dont le revenu fiscal dépasse certains seuils (ex. 35 000 € pour un couple).

	Principales modalités/conditions	Coût/avantage par logement	Dépense publique / an
L’Eco prêt à 0% (Eco-PTZ) permet de bénéficier de 0% d’intérêts pour des travaux de rénovation énergétique jusqu’à un montant de 30 000 €	Ensemble des propriétaires Conditions de performance minimum par travaux (idem CITE) ou globale	~ 3000 euros (en moyenne)	~ 100 M € pour ~ 35 000 éco-prêts par an (de +ou- 17 000 €)

Sources : PAP Logement 2016, SGFGAS et Guide ADEME

L’Eco-PTZ semble avoir une efficacité importante mais sur un volume limité de cas :

o   L’éco-PTZ est nettement moins utilisé que prévu, malgré un volume de prêts dépassant 80 000 par an dans les deux premières années de sa mise en place, qui a chuté à 40 000 prêts en 2011 puis 30 000 prêts par an depuis. Cette chute semble principalement litée à la règle de non cumul avec le CIDD instaurées en 2011 (Sénat 2012) et maintenue depuis 2012 pour les revenus supérieurs à 30 000 euros par an. Or, les ménages ayant ces revenus (environ 40% des ménages en 2011) constituent plus de 75% des utilisateurs du CIDD (voir impacts économiques et sociaux ci-dessous) qui reste nettement plus avantageux que l’Eco-PTZ et ceci d’autant plus depuis la baisse des taux d’intérêt des prêts classiques à moins de 3% depuis 2014 ;

          Source : SGFGAS, Bilan de production des Eco-PTZ 2014

o   L’Eco-PTZ est en 2013 nettement plus cité que le CIDD par leurs bénéficiaires en tant que « déclencheur de projet » (44% contre 7%) et il est également davantage cité comme soutien ayant permis « plus de travaux ou un meilleur équipement » (29% contre 14%, OPEN 2014). De plus, il est nettement plus utilisé pour des travaux de rénovation des murs que le CIDD (Sénat 2012). Le seul financement s’approchant de l’Eco-PTZ sur ces questions est le prêt immobilier-acquisition, qui est effectivement souvent utilisé pour réaliser des travaux à l’occasion d’une acquisition ;