- Les aides
personnelles au logement visant les locataires permettent à 3,5 millions de locataires du privé de diminuer de 38%
(« taux d’effort brut ») à 28%
(« taux d’effort net ») la
part du loyer dans leur revenu (hors charges) en 2011. Ces aides permettent également à 2,5 millions de locataires sociaux de ramener leur taux d’effort de 28% « brut » à 13%
« net » après aides (IGAS 2012 p.71),
avec des données similaires pour les années 2012 et 2013 (Cour
des comptes 2015)
Ces aides sont calculées selon des barèmes fortement
dégressifs selon le niveau de revenu et très progressifs selon le nombre
d’enfants. Ces aides concernent environ 6
millions de locataires dont environ 75% ont un revenu en dessous du SMIC (et
25% entre 1 et 2 SMIC en 2013).
Principaux dispositifs
|
Plafond de revenu (année n-2)
|
Avantage / coût
par ménage
|
Dépense publique
totale
|
Les aides personnalisées au logement
(APL, ALS et ALF) sont versées par l’Etat ou la CAF
aux locataires ou directement aux bailleurs de logements conventionnés
(notamment les logements sociaux)
|
12 à 14 000 € net /an
(1 personne)
35 à
38 000 € net /an
(4
personnes)
|
3000 €/an en moyenne
Jusqu’à 6000 euros/an selon le revenu, la taille du
foyer et la zone géographique
|
~ 17 Md €
pour ~ 6 M de ménages en 2014 (hors ~600 000 accédants*)
|
Sources : PAP
Logement 2016 et Comptes
du logement 2015 *Voir Aides à l’accession plus bas
Ces aides au
logement réduisent donc le coût du logement pour leurs bénéficiaires, mais avec des effets limités, une efficience très faible et des impacts très
inégalitaires :
- Ces aides semblent en effet peu efficaces pour les locations privées dans la mesure où les bailleurs augmentent généralement les loyers d’un montant équivalent à l'augmentation des aides (à l’occasion des changements de locataires), notamment lorsque l’offre locative globale est limitée. Cet effet a été particulièrement attesté lors de l’augmentation des aides au début des années 90. Des débats existent sur le degré et les conditions de l’effet inflationniste de ces aides, mais l'effet inflationniste en zone tendue et/ou pour les petits logements est très probable (IGAS 2012 p.48-51 + Fack 2005) ;
- Financer un avantage de 40% sur le loyer moyen est 3 à 4 fois moins coûteux en subventionnant la construction de logements à loyer maîtrisé (de 1000 à 2000 €/an sur +ou- 30 ans, puis marge d’au moins 1000 €/an sur +ou- 30 ans pour les bailleurs sociaux) qu’en versant une aide personnel au logement (de 2000 à 6000 €/an sans limite de durée, voir tableau ci-dessus). De plus, l’aide personnelle contribue donc à la hausse des loyers privés (même si celle-ci est limitée), alors que les constructions de logements (privé ou sociaux) contribuent plutôt à la baisse des prix et des loyers ;
- Par ailleurs, les barèmes de ces aides sont extrêmement opaques (barèmes aides logement), ces aides s'ajustent très peu aux baisses de loyers et sont très inégales entre locataires du privé et locataires sociaux : seuls 65 000 ménages (3%) dépassent 33% de taux d’effort « net » (hors charges) dans le parc social contre plus d’1 million de ménages dans le parc privé, en particulier les personnes isolées ou les couples sans enfants (IGAS 2012 p.65, 78 et 85).
Plafond de
loyer (surface utile* hors
charges)
|
Plafond de
revenu (année
n-2)
|
Avantage de
taux
|
Subventions
|
Avantage fiscal
|
Dépense
publique /an
|
|
par logement
|
||||||
Soutiens à la production de logements
sociaux (PLAI, PLUS et PLS)
|
4,5 (PLAI en zone 3) à 12,8 € /m² (PLS à Paris)
|
12 000 à 32 000 € net /an pour 1 personne
(puis 3 à 10 000 euros/ personne
supplémentaire)
|
~ 2 000 à 5000 €
|
~ 5 000 à 20 000 € (Etat + collectivités)
|
~ 30 000 €** (TVA + TFPB***)
|
~ 6 Mds €
pour ~ 110 000 logements en 2015****
|
*Surface « utile » = surface habitable + 50%
des caves, combles et balcons. Pour comparer avec les loyers privés (hors
charges), il faut donc augmenter de +ou- 10% le loyer au m²
**Auxquels
s’ajoute l’Exonération des
organismes HLM publics et privés de l’impôt sur les sociétés (environ 1 Md € en 2012)
*** TVA réduite sur la construction de
logements sociaux (de 5,5%, puis de 7% en 2012 et à
nouveau de 5,5% en 2014) sur un coût de
« construction » moyen de 130 000 € par logement (bilan
2012) + Exonération de Taxe
Foncière sur les Propriétés Bâties (TFPB) durant 25 ans, soit l’équivalent d’une subvention de 9-10% du
coût du logement (cet avantage est donc étalé dans le temps et peut expliquer les
décalages entre le nombre de logements financés et les dépenses publiques de
l’année)
****Hors logements sociaux reconstruits après
démolition (+ou- 15 000/an, voir rénovation
urbaine plus loin) et logements de bailleurs privés conventionnés avec
l’Anah (+ou- 10 000/an)
Ces soutiens ont permis
d’améliorer la production de logements sociaux (depuis le « creux »
de 1995-2005, soit +ou- 110 000 sont financés chaque année depuis
2008, voir
graphique plus haut), mais à un niveau
toujours très insuffisant en raison d’un ciblage encore partiel des zones et
des ménages prioritaires :
o 
Malgré une amélioration du ciblage territorial depuis 2006, seulement 65 à 70%
de l’offre nouvelle est en zone tendue (zones A et B1, soit plus de la moitié de l’Ile de France, les grandes agglomérations et
certaines zones littorales, bilan
2015), alors même que de nombreuses communes officiellement
« tendues » devaient être déclassées en zones détendues (compte tenu
de prix immobiliers peu élevés), mais ne l’étaient toujours pas en 2012 dans le zonage spécifique au
financement du logement social (1 à 3) qui est en partie différent du zonage A
à C utilisé pour l’essentiel des politiques du logement (Cdc
logement social 2012 p.493). Inversement, de
nombreuses communes en zone « réellement » tendue restent classées en
zone « officiellement » peu tendue, ce qui sous-estime les plafonds de loyers applicables et dissuade donc la construction de
logements sociaux et « très sociaux » (dont les plafonds de loyers ne sont pas assez
progressifs) dans ces zones
où les besoins sont pourtant très importants (exemple des Alpes Maritimes dans le Cdc
logement social 2012 p.499).
Malgré une amélioration du ciblage territorial depuis 2006, seulement 65 à 70%
de l’offre nouvelle est en zone tendue (zones A et B1, soit plus de la moitié de l’Ile de France, les grandes agglomérations et
certaines zones littorales, bilan
2015), alors même que de nombreuses communes officiellement
« tendues » devaient être déclassées en zones détendues (compte tenu
de prix immobiliers peu élevés), mais ne l’étaient toujours pas en 2012 dans le zonage spécifique au
financement du logement social (1 à 3) qui est en partie différent du zonage A
à C utilisé pour l’essentiel des politiques du logement (Cdc
logement social 2012 p.493). Inversement, de
nombreuses communes en zone « réellement » tendue restent classées en
zone « officiellement » peu tendue, ce qui sous-estime les plafonds de loyers applicables et dissuade donc la construction de
logements sociaux et « très sociaux » (dont les plafonds de loyers ne sont pas assez
progressifs) dans ces zones
où les besoins sont pourtant très importants (exemple des Alpes Maritimes dans le Cdc
logement social 2012 p.499).
o
Malgré la croissance de
la production de logements sociaux depuis 2008, environ 1,4 million de
demandes de logement social par des locataires éligibles du privé ne sont pas pourvues (bilan logements aidés 2017). Ces ménages ont pourtant des revenus
très limités (et souvent inférieurs à ceux d'une partie des ménages en logement social), mais sont soumis à des délais importants en zones tendues (ex. 7 à
8 ans à Paris) et à des procédures d’attributions souvent
très opaques. Les autres demandes de
logement social non pourvues (environ 700 000) proviennent de ménages ayant déjà un logement
social, mais voulant changer de localisation ou de taille de logement.
o
Pourtant,
au moins 200 000 ménages occupent des logements sociaux en ayant dépassé de plus
de 20% les plafonds de ressource (USH). En effet, la loi ne permet pas de résilier leur
bail (hors cas exceptionnels de dépassements qui concernent environ 10 000
ménages) et les « surloyers de solidarité » sont très peu dissuasifs. Ces surloyers s’appliquent notamment depuis 2009 aux ménages dont les ressources
dépassent de plus de 20% les plafonds de revenu pour l’année n-2 (Supplément de loyer solidarité). Son montant est basé sur un barème progressif selon le
dépassement du plafond de revenus (ex. + 25% pour + 20% et +45% pour +50% de
dépassement). Ce barème est multiplié par 2 à 2,5 pour l’Ile de France et peut être modulé par chaque organisme
dans les « conventions d’utilité sociales » (CUS) signées avec
l’Etat. Mais avec
ces modalités, le loyer annuel
majoré reste généralement inférieur de plus
de 2000 € au prix d’un loyer privé pour un logement équivalent : par exemple +120 €/mois sur un loyer (hors charges) de
400 € dans un 60m² à Lyon (vs. un loyer privé de +ou- 700 €) pour un couple
avec un revenu de 50 000 € net (soit environ 15 000 € de plus que le
plafond PLUS). L’avantage est donc
certes réduit mais reste significatif pour des ménages qui ne sont pourtant
plus éligibles au logement social et font partie des 20% de français les plus aisés.
o
Par ailleurs, les attributions de logements sociaux sont assurées par des commissions
composées des représentants des différents financeurs
(« réservataires »). Ces attributions n’ont généralement pas de
critères explicites et partagés au niveau national et n’ont pas de publicité
des décisions et de leurs motifs, hormis dans certaines agglomérations avancées sur ce
point (ex. Rennes)
Par ailleurs, il existe également des Prêts Locatifs « Intermédiaires » (au
taux « livret A + 1,4% ») obligeant à un plafond de loyer de 17,5 €
/m² et à des plafonds de revenus supérieurs de 20% : environ
2000 ont été financés en 2012, essentiellement en Ile de France. Ils ne
sont pas comptabilisés dans les Logements Locatifs Sociaux (LLS). A noter que les bailleurs sociaux doivent verser la taxe foncière pour les logements
construits depuis plus de 25 ans, soit environ 2,5 Mds €/an (Comptes
du logement)
Enfin, le conventionnement
social de logements privés (avec ou sans travaux) permet à des bailleurs
privés de bénéficier d’avantages fiscaux (abattement de 30% à 70% sur les
revenus locatifs) en échange d’un engagement à pratiquer des loyers « sociaux »
ou « très sociaux » (à des niveaux similaires à ceux des bailleurs
sociaux jusqu’à fin 2016) ou « intermédiaires » (environ 20%
inférieurs au loyer de « marché » de la zone). Ces conventionnements
ont permis d’ajouter plus de 15 000 logements conventionnés par an en moyenne
depuis 2007, avec une réduction forte du conventionnement avec travaux depuis
la période 2008-2010 de +ou- 15 000/an à moins de 5000/an (CGEDD
2015 et FAP
2016). Mais cette réduction étant principalement due au transfert vers
d’autres dispositifs de bailleurs institutionnels pratiquant déjà des loyers
plafonnés et au recul de la part des loyers intermédiaires, l’offre nouvelle de loyers sociaux par les
bailleurs privés n’a été réduite que de +ou- 10 000/an à +ou- 7 000/an
(CGEDD
2015 et FAP
2016, voir graphique
ci-dessous) grâce à la hausse des conventionnements sans travaux
« sociaux ». En revanche, la
réduction des travaux de bailleurs privés conventionnés est forte, en lien avec
les moindres enveloppes disponibles et l’écart croissant entre les loyers
plafonds et ceux des marchés locaux « tendus ». Pour les
conventionnements « sans travaux », la dépense fiscale (+ou- 2/3 des
30 M €/an de « Borloo ancien »,
ex. PAP
Logement 2016) étant
en partie ciblée dans les zones C et B2 (%, source ?), l’effet de réduction des loyers est donc souvent
limité pour le conventionnement social (parfois moins de 1 euros/m²/mois entre
le loyer social et le loyer de marché), voire inversé dans certains cas pour le
conventionnement intermédiaire (ex. de Montpellier où le plafond intermédiaire
pouvait être supérieur au loyer médian de marché, CGEDD
2015).
- Les soutiens à l’accession à la propriété combinent plusieurs
dispositifs modulés selon les revenus (ex. prêt à taux zéro et aide
personnelle au logement) ou non (ex. soutiens à l’épargne logement et
exonérations de plus-values, voir tableau ci-dessous) et concernent pour la
plupart les acquisitions dans l’ancien. Par ailleurs, l’accession à la
propriété est imposée essentiellement par 2 taxes locales : la taxe foncière qui a des taux très variables et des valeurs locatives de
« base » très anciennes et sans rapport avec les valeurs réelles (moyenne
est de +ou- 600 €/an pour un total d’imposition
des particuliers d’environ 17 Mds € en 2015, Comptes
du logement) et les droits de mutation qui sont d’environ 5% de chaque achat
immobilier, soit ~9 Mds € en 2015.
Principaux dispositifs
de soutien à l’accession
|
Plafond de revenu
(n-2)
|
Avantage
(par logement)
|
Dépense publique /an
|
L’abattement sur les
plus-values immobilières hors résidences principales réduit progressivement la
plus-value imposable chaque année (au-delà de 5 ans) soit une exonération au
bout de 30
ans (vs. 34 à 40% d’imposition de la plus-value nette avant 6 ans)*
|
Aucune
condition de revenu
|
+ou-
50 000 €
pour
une plus-value de 150 000 € hors
inflation moyenne
(sans
limite)
|
~ 1,8 Md €
pour ~ 100 000 transactions
de ~ 30 Mds en 2015**
|
Le soutien à l’épargne logement
comprend les
exonérations fiscales sur les intérêts et la prime versée à l’utilisation des
droits des Comptes et Plans d’Epargne Logement
|
Aucune
condition de revenu
|
+ou- 2000 €
(primes + exonérations)
|
~ 1,2 Md €
pour ~ 500 000 prêts et 22 M comptes en 2014
|
Le Prêt à Taux Zéro (PTZ) est depuis 2012 centré sur
l’acquisition d’une résidence principale « neuve » (ou dans l’ancien pour les HLM ou travaux
> à 25% du prix d’achat en « centre-bourg » depuis 2015)
|
22 à 36 000 € net /an (1 personne) selon la
zone
|
+ou- 15 000 €
(0% vs. 3% sur +ou- 40 000 €)
|
~ 1 Md €
pour ~ 60
000 logements en 2015
|
L’Aide au Logement en accession
verse chaque
mois une aide équivalente à l’aide aux locataires (voir plus bas) pour les
accédants bénéficiaires d’un prêt conventionné
|
20 à 28 000 € net /an (1 personne)
|
+ou-
2000 €/an
selon le revenu, la taille du
ménage et la localisation
|
~ 1 Md €
pour
~ 500 000 ménages en 2015
|
Ensemble
« accession »
|
> 6 Mds €***
|
Sources : PAP
Logement 2016, PAP
Engagements Financiers Etat et Sgfgas
* Pour les terrains à bâtir s'est ajouté un abattement
"exceptionnel" de 25% en 2013 puis de 30% entre fin 2014 et fin 2015
**En
2015, ces transactions représentent environ 14 Mds d’euros de terrains, 9 Mds d’euros de logements locatifs et 9 Mds d’euros de
résidences secondaires, hors changements d’affectation (Comptes
du logement)
*** Ce total inclut le
crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt qui n’est plus disponible
depuis 2012, mais qui restera une charge pour l’Etat jusqu’en 2020 (~2
Mds/an avant 2012 et environ 1 Md/an entre 2014 et 2016, PLF
2016).
Ces soutiens à l’accession ne permettent pas
d’atteindre l’objectif de 400 000 nouveaux logements « privés » par
an (plutôt 250 000 à 300 000/an
depuis 2007 en dehors des +ou- 100 000 logements sociaux supplémentaires,
voir graphiques plus haut
et détails), principalement en
raison d’une incohérence forte entre dispositifs fiscaux et réglementaires, qui
facilitent plutôt la limitation de la production et de la mobilisation de
logements :
- La plupart des aides à l’acquisition ne ciblent pas le neuf et sont donc principalement utilisées pour les acquisitions de logements anciens (plus de 5 Mds € de soutien à l’acquisition de logements principalement anciens vs. moins d’1 Md €/an d’aides ciblées sur le neuf par le Prêt à Taux Zéro). Aux 5 Mds euros d’aides publiques « mal ciblées » sur les acquisitions dans l’ancien, s’ajoute même l’exonération des plus-values sur les résidences principales qui ne cible ni le neuf, ni les logements vacants. Cette exonération permet ainsi aux propriétaires qui vendent leur résidence principale de ne payer aucun impôt sur leur plus-value (« normalement » entre 34% et 40%) et son coût est estimé à 1,5 Md €/an pour environ 600 000 transactions en 2012. Or, cette dépense fiscale est fortement sous-estimée car elle est comparée à l’abattement sur les autres biens immobiliers qui exonère déjà la plupart des plus-values… Avec une hypothèse basse pour 600 000 ventes/an d’une plus-value moyenne (après inflation) de 50 000 €, le coût de cette exonération (sur 30 Mds € de plus-values) est donc plutôt d’au moins 10 Mds € par an ( !) ;
- L’abattement progressif de la plus-value imposable « hors résidence principale » incite même fortement à la rétention foncière, notamment en zone tendue (Evaluation vacance 2015). En effet, cet abattement réduit chaque année la plus-value imposable (à partir de la 6ème année) et permet de couvrir largement le coût de détention de biens vacants (taxe foncière, charges et taxe sur les logements vacants, voir plus bas), notamment lorsque les propriétaires veulent attendre de pouvoir vendre au plus haut prix (40% des cas de vacance de plus de 2 ans en Ile de France selon l’enquête auprès de 200 bailleurs réalisée pour cette évaluation) et d’autant plus lorsque les prix de l’immobiliser sont localement en hausse (ex. jusqu’à 600% du coût de détention couvert à Paris lorsque la croissance des prix est limitée à 1% sur un an !) ;
Par exemple, avec un appartement de 500 000 euros acheté
300 000 euros 10 ans plus tôt, laisser un appartement vacant 1 an coûte +ou-
1500 euros (charges et taxes) et occasionne un manque à gagner de loyers nets
(après impôts) de +ou- 6000 euros, mais ces coûts sont couverts à la fois par
la réduction de l’imposition de la plus-value (7% d’abattement/an de la
plus-value imposable, soit au moins 3500 euros/an, voir plus haut) et par la
possibilité de vendre le bien inoccupé au plus haut du marché, soit un gain net
(après impôts en 11ème année de détention) de plus de 7 000
euros pour une simple variation de prix de 2% d’une année à l’autre (+
10 000 euros brut).
o
Cet effet pervers est encore plus important s’agissant
des terrains à construire, les
manques à gagner de « loyer » n’étant pas comparables (les intérêts
qui auraient été perçus si la vente était anticipée sont plus proches de 1 à 2%
du prix de vente alors que le rendement des loyers bruts dépasse généralement
4% du prix de vente potentiel, ex. loyer hors charge de 15 000 euros/an
pour un appartement estimé à 500 000 euros). Cette inadaptation de la
fiscalité du foncier devait être réformée en 2014, mais la proposition a été
censurée par le conseil constitutionnel car l’inflation n’était pas prise en
compte (Alter Eco début 2017) et le
gouvernement a depuis renoncé à cette réforme. Seule la taxe sur le foncier non
bâti peut dorénavant être augmentée significativement par les communes (dans
les zones où la construction n’est pas aussi dense que prévu par le PLU) afin
de limiter la rétention foncière, mais l’effectivité
et les effets de ces augmentations de TFPNB ne semblent pas avoir été évaluées
à ce jour ;
o
De plus, ces exonérations et abattements sont
fortement inégalitaires (Evaluation
vacance 2015) : ils favorisent donc les propriétaires des
territoires les plus tendus (et détenant de multiples bien), alors que les
propriétaires des territoires en détente immobilière vont nettement moins
bénéficier de cette imposition moindre des plus-values, celles-ci étant souvent
très limitées (voire négatives) après prise en compte des travaux et autres frais
et de l’inflation ;
o
En complément des
effets pervers de la fiscalité des plus-values, la fiscalité des revenus fonciers incite fortement à la location de
meublés touristiques au détriment des locations en résidence principale.
Alors que, comme pour le cas décrit ci-dessus, la location occasionnelle permet
déjà de vendre au plus haut du marché, elle est également favorisée du point de
vue des revenus imposables :
Par exemple, un appartement de 50 m² loué 500 euros/mois (dont
charges) à Bordeaux avec un bail
normal de location « nue » rapporte à son bailleur +ou- 6 000 euros brut/ an. Ce bailleur
est alors (dans la plupart des cas) imposé à hauteur de 45% sur 70% de ce gain
brut, soit ~ 33% (régime « simplifié ») ou sur le gain
après déduction des intérêts et/ou du coût de travaux (régime
« réel »).
= Son gain net après impôt « moyen » (hors périodes de
travaux ou acquisitions principalement en emprunts) est ainsi de +ou- 6000 –
33% = 4000 euros/an (hors charges et taxe foncière, soit +ou- 2500 euros net/an au final).
En louant avec un bail meublé
non professionnel, le gain est généralement plus élevé de 20% (Evaluation
meublé 2015), voir de plus de 50% en « touristique » non
professionnel (avec seulement 120 nuitées/an), alors que l’imposition de 45% ne
s’applique que sur 50% du gain, soit ~ 22% d’imposition de ce gain brut
(régime « simplifié ») ou sur le gain après déduction des frais
« réels » auxquels s’ajoutent un amortissement annuel du bien et
de ses meubles (qui peut permettre d’atteindre 100% d’abattement au
total)
= Son gain net après impôt « moyen » (hors périodes de
travaux) est alors au minimum de +ou- 7000 - 22% = 5500 euros/an (hors charges
et taxe foncière, soit +ou- 4000 euros net/an) et +ou- 9 000 – 10% = 8 000 euros/an au
minimum en « touristique » (hors charges et taxe foncière, soit +ou- 6500 euros net/an au final)
Ces
anomalies fiscales expliquent l’accroissement général de la part des logements
meublés (550 000 en 2007 à 660 000 en 2012). Surtout, les anomalies
fiscales extrêmes des meublés touristiques, combinées au développement des plateformes
en ligne, impliquent une explosion actuelle du nombre de logements réservés à
des locations touristiques occasionnelles dans les zones les plus tendues, qui
passent pour le seul site « Air BnB » d’environ 5000 en 2013, à
11 000 en 2014 et à plus de 25 000 en 2015 (Evaluation
meublé 2015), soit un total d’au moins 50 000 logements
concernés en 2015. Même en faisant l’hypothèse d’une réduction de
l’accroissement annuel de + de 100%, l’éviction de résidences principales va
probablement dépasser plus de 100 000
logements dès 2017 ? Lorsqu’un propriétaire transforme une
résidence principale en location touristique, une procédure de
« compensation » (visant à transformer un autre local affecté à un
autre usage que l’habitation en résidence principale) est prévue notamment à
Paris, mais elle n’est appliquée qu’à la marge (moins de 5% des logements
concernés en 2015) et avec une dissuasion très limitée (Evaluation
meublé 2015).
- Seul le Prêt à Taux Zéro (PTZ) est centré sur l’acquisition d’une résidence principale « neuve » (95% des logements concernés) depuis 2012, avec un avantage très variable selon le niveau des taux d’intérêt et le montant possible couvert par le taux zéro. Cet avantage est en moyenne d’environ 6% du coût total des acquisitions en 2015. Ce dispositif permet donc de favoriser l’achat dans le neuf plutôt que dans l’ancien, mais la part des logements aidés dont l’achat a été rendu possible par le PTZ ne semble pas avoir été évaluée ?
- Du point de vue du ciblage, le PTZ est relativement peu concentré sur les zones tendues (45 à 50% des acquisitions de logements neufs aidés en zones A et B1), malgré des conditions plus favorables jusqu’en 2015. En revanche, les plafonds de ressources permettent à cet avantage de bénéficier principalement aux ménages aux ressources modestes (60% des PTZ sont accordés à des ménages situés dans les 40% les moins aisés). A partir de 2016, la part maximale du prêt à taux zéro passe de 26% (en zone A) à 40% (dans toutes les zones) d’un plafond toujours situé entre 100 000 et 350 000 euros (selon les zones et la taille des ménages) et le nombre de communes éligibles au PTZ dans l’ancien (avec travaux à hauteur d’au moins 25% du coût total) passe de 6000 à 30 000.
- Enfin, du point de vue des conseils municipaux, la décision de limiter la production de logements (via la construction ou la remise sur le marché de locaux vacants) est accentuée par son coût pour les finances des communes concernées : les communes ne perçoivent pas de gain sur les plus-values immobilières, alors que l’arrivée de nouveaux habitants a un coût (places de garde, d’école, réseaux, etc.) nettement supérieur au supplément de dotation de l’Etat ou de taxe locale, en particulier pour les familles modestes. Dans d’autres pays proches, comme les Pays-Bas ou la Suisse, les collectivités ont en revanche un gain financier (partage des plus-values immobilières) ou fiscal (part de l’impôt sur le revenu) lié à l’augmentation de la constructibilité de la commune et ceci d’autant plus que son effet électoral est généralement négatif, notamment dans les zones concernées par l’enjeu (Terra Nova 2014).
- La taxe sur les
logements vacants a d’abord
été appliquée à 8 agglomérations depuis 2000 (Paris, Lyon, Lille, Toulouse,
Nice, Bordeaux, Montpellier et Cannes-Grasse-Antibes), puis a été étendue à 20
nouvelles agglomérations en 2013 (couvrant 11 millions de logements). En dehors
de ce périmètre « obligatoire », plus de 3800 communes (couvrant 7 M
de logements, principalement en zones B2 et C) avaient instauré une Taxe
d’habitation sur les Logements Vacants (THLV) en 2014. Cette taxe semble avoir une efficacité limitée en
raison de dérogations et incohérences encore importantes, malgré les
améliorations de 2013 :
o La vacance a été davantage réduite sur les
agglomérations concernées entre 2003 et 2011 qu’en moyenne nationale ou
dans d’autres agglomérations importantes (Memento Anah + exemple
Lyon) malgré un
champ restreint (vacance de plus de 2 ans sauf si le logement a été occupé plus de 30 jours consécutifs
et autres exemptions, Anil)
et un taux limité à 10% à 15% de la valeur « locative » cadastrale à
partir de la 3ème année de taxation (5ème année de
vacance), soir moins de 500 euros/an en moyenne, avec de grandes disparités
selon les communes compte tenu des écarts entre les valeurs locatives
« réelles » et cadastrales. En conséquence, certaines communes parmi les plus tendues (ex. Paris) ont une taxe relativement moins importante
(sur le coût effectif du logement) que des zones nettement moins tendues (ex.
Grenoble ou Toulon).
o Pour autant, ces
réductions de vacances relatives semblent davantage liées au dynamisme du
marché immobilier dans ces agglomérations sur la période. Une étude des
réductions entre communes « similaires », concernées ou non par
l’extension de la taxe sur les logements vacants en 2013 indique par exemple un
effet de réduction maximum de 8% des logements vacants dans les zones
concernées (Vacance
2015), soit tout de même plus de 17 000 logements mobilisés en
lien avec la taxe, mais cet effet est probablement surestimé dans la mesure où
l’instauration de la taxe a généralement entraîné une meilleure déclaration de
l’occupation de leurs logements par les bailleurs (afin d’éviter la taxe).
o Depuis 2013, l’application de la taxe dès 1 an
de vacance, dans l’ensemble des agglomérations de plus de 50 000
habitants en zone tendue, jusqu’à 25% de la valeur « locative »
cadastrale à partir de la 2nde année de taxation (et avec une occupation supérieure à 90 jours vs. 30
jours précédemment pour ne pas être considéré comme vacant) a permis
d’augmenter le produit de ces taxes (TLV et THLV) de plus de moitié à environ 120
M euros pour 200 000 logements après dégrèvement en 2014 (Vacance
2015). Mais les contestations étant très fréquentes, elles réduisent
de plus de 40% le produit initial de ces taxes (environ 220 M euros en 2014) et
induisent des coûts de gestion très importants, principalement pour
« vérifier » l’impossibilité d’habiter dans le logement (40% des
contestations) notamment en raison de sa dégradation (voir politiques de rénovation) ou son
occupation temporaire du logement lors de l’année. De plus, le potentiel de cette taxe est aujourd’hui limité par son niveau
souvent équivalent à celle concernant les résidences secondaires, ce qui
pourrait inciter les propriétaires visés à déclarer ces logements en
« secondaires ».
o
S’agissant du
potentiel de vacance mobilisable, l’Evaluation
de la politique de mobilisation de la vacance (2015) estime à
environ 150 000 le noyau « prioritaire à mobiliser » les
logements vacants depuis plus de 2 ans dans les zones les plus tendues (A et
B1) et non destinés à la démolition (sur environ 900 000 logements vacants
sur ces zones toutes durées confondues). En ajoutant les logements vacants
depuis 1 à 2 ans dans ces zones qui pourraient être mobilisés nettement plus
rapidement (~ 20% de la vacance, soit +ou- 200 000 logements : % de vacance de
1 à 2 an en zones A et B à vérifier en source Insee), ceux des zones
B2 (la plupart étant en tension sur la demande de logement social) et les +ou-
50 000 meublés touristiques
détournés de la location de résidants en raison des incohérences fiscales (voir fiscalité foncière ci-dessus + Evaluation
meublé 2015), le potentiel de
logements vacants à mobiliser plus rapidement (en 1 an au plus) en résidence principale est d’au moins 400 000
dans les zones A et B. A ces logements
s’ajoutent entre 1,5 et 2,5 millions de m² de bureaux vacants depuis
plus de 2 ans en Ile de France, (Bilan
2013 vacance ou Vacance
2015) et au moins 200 000 m²/an de bureaux devenant inadaptés à
la demande, soit 4 Mm² au total ou l’équivalent de 50 000 appartements issus de bureaux d’ici 10 ans (y compris avec
20% de surface perdue par les transformations et avec des coûts parfois proches
du coût de construction, mais inférieurs aux opérations en Ile de France
incluant les surcoûts du foncier). Enfin, à ces gisements s’ajoute un potentiel
non estimé à ce jour de production de logements à partir des bâtiments publics vacants
ou sous-occupés dans les zones A et B ?
- Les aides à
l’investissement locatif accompagnent la plupart des investissements
des particuliers dans les logements locatifs neufs (qui varient de +ou-
35 000 à 70 000 par an depuis 2002, Bilans
FPI). L’investissement locatif est principalement soutenu par diverses réductions d’impôts qui se
sont succédées avec des modalités diverses (en termes de montant de l’avantage
maximal par logement, de durée de son versement et des plafonds de revenu et de
loyers autorisés par zone géographique +ou- « tendue » = mêmes zones
en « lettres » que les logements sociaux PLS : Abis, A, B1, B2,
C).
Principaux dispositifs
|
Plafond de revenu (du
locataire)
|
Avantage
(par logement)
|
Dépense publique /an
|
Le « Scellier » a permis entre 2009 et 2013 une
réduction d’impôt à hauteur de 25% du prix (plafonné à 300 000 €) d’un logement neuf (22% en
2011 puis 13% en 2012). La réduction est étalée sur 9 ans et le bien doit
être loué 9 ans à un loyer plafonné au loyer moyen par zone (non éligible en
zone C « détendue »)
|
Aucune condition de revenu
|
Jusqu’à 70
000 €
(20 à 25 % d’un prix jusqu’ à
300 000 €)
|
~
800 M €
pour +ou- 40 000 logements par
an (entre 2009 et 2012)
|
Le
« Scellier intermédiaire » remplacé par le « Duflot »
puis par le « Pinel » permettent une réduction d’impôt du même type, à
hauteur de 16% à 21%, à laquelle s’ajoute une déduction de 30% des loyers des
revenus imposables sous conditions de plafond de revenu du locataire et de
loyers inférieurs d’environ 20% aux plafonds de loyer de marché moyen (en
zones A et B1, hors dérogations pour certaines communes en zone B2)
|
25 à 50 000 € net /an (1 personne) selon les zones et les dispositifs successifs
|
Jusqu’à 90
000 €
(15 à 30 % d’un prix jusqu’à 300 000 €)
|
~ 600 M €
pour +ou- 30 000 logements par
an (entre 2009 et 2015)
|
Le « Censi-Bouvard » concerne depuis 2009 les investissements
réalisés dans la location meublée non professionnelle (neuf ou ancien
réhabilité) et permettent une réduction d’impôt équivalente à 11% du prix de
l’investissement
|
Aucune condition de revenu
|
Jusqu’à 55
000 €
(18 % d’un prix jusqu’à
300 000 €)
|
~ 150 M €
pour +ou- 10 000
logements par an
|
Ensemble
« investissement locatif »
|
-
|
+ou- 50 000 €
|
~ 2 Mds €/an*
|
PAP
Logement 2016 * Sur la période 2012-2015,
les autres réductions d’impôt sont
« révolues » mais sont payées aux investisseurs jusqu’en 2018 (Robien) ou 2024 (Borloo et Périssol) jusqu’à une
déduction du revenu imposable de 65% d’un prix non plafonné, soit ~ 400 M € en 2014 pour une
partie des ~700
000 logements au total
L’efficacité de ces dispositifs est
plutôt élevée notamment pour ceux
ayant les montants d’aide les plus élevés (voir les fortes corrélations entre
ventes et importance des avantages, Bilans
FPI), mais ces aides sont
très peu efficiences, mal ciblées et ont de nombreux impacts négatifs, dont
notamment :
o
un rapport coût
public/efficacité inférieur à la construction de logements sociaux équivalents
(par exemple un PLS demande un peu moins d’aide publique qu’un Scellier
intermédiaire équivalent avec des plafonds de loyers pourtant inférieurs de 20
à 30%, voir dispositifs dans ce blog) d’autant
plus qu’une part majoritaire de ces investissements aurait probablement été
réalisée avec une aide limitée compte tenu de la forte attractivité des
placements immobiliers depuis le début des années 2000 (Eval
IGF) ;
o
Une concentration
faible sur les zones les plus tendues (< à 15%, Eval
IGF) et des effets pervers
d’augmentation des prix fonciers en zone tendue et d’augmentation de la vacance
du parc privé et social en zone détendue (Cdc logt
social p.498-502 + Eval Scellier).
o
un pilotage très
difficile : leur coût global est difficile à maîtriser car « à guichet
ouvert » (pas de limite annuelle contrairement aux subventions par
exemple), ces crédits d’impôts seront payés encore 15 ans après la fin du
dispositif (pour le Scellier) et la localisation précise des opérations ne
semble pas connue au niveau national (Cdc
logement social p.495).
o
Des avantages par
bénéficiaire extrêmement importants pour des ménages pour la plupart situés dans
les 1% les plus aisés (aides fréquentes de plus
de 200 000 € sur 10 ans pour une seule personne aisée, Conseil
d’Etat 2009 p.338-340 voir dispositifs dans ce blog + Eval
IGF)
- Enfin, la plupart de ces dispositifs ayant des plafonds de revenu élevés, les locataires de ces opérations sont plus aisés que les locataires des opérations non aidées (Bilan locatif aidé + Eval IGF).
En
revanche, les revenus locatifs « nets » (neuf et ancien, ~ 25 Mds €/an après charges et intérêts, Cf.
Comptes du logement p. 72) sont imposés par les
prélèvements sociaux (15,5% du revenu locatif net) et l’impôt sur le revenu (0%
à 40% de 70% du revenu locatif net en
général) y compris lorsqu’il reste des dettes à rembourser (soit +ou- 4 Md € d’impositions en 2011), alors
que les revenus « implicites » des propriétaires
« occupants » (~ 80 Mds €/an
après charges financières, Cf.
Comptes du logement p. 74) sont exonérés d’impôts (hors
taxe foncière).
- Les soutiens aux opérations
de rénovation urbaine (démolition/construction) ont été déployés
dans environ 600 quartiers prioritaires lors du 1er Plan National de
Rénovation Urbaine (Bilan
PNRU p.112-116). Ces soutiens ont permis la démolition et la reconstruction
d’environ 15 000 logements sociaux par an (en moyenne) depuis 2005, tout
en cofinançant la réhabilitation d’environ 40 000 logements sociaux par an et
la construction ou la réhabilitation d’environ
x équipements culturels,
scolaires ou sportifs (en moyenne annuelle depuis 2005).
Plafond de
loyer (surface
utile* hors charges)
|
Plafond de
revenu (année
n-2)
|
Avantage de
taux
|
Subventions
|
Avantage fiscal
|
Dépense
publique /an
|
|
par
logement
|
||||||
Soutiens à la démolition / reconstruction
de logements sociaux (surtout PLUS et
équivalents)
|
5 à 6,3 €/m² (– 10% pour la moitié des relogés)
|
21 à 25 000 € net /an (1 personne)
40 à 55 000 € net /an (4 personnes) *
|
~ 3 000 €
(Livret A
+ 0,6% et garantie)
|
~ 20 000 €
(ANRU)
+ 10 000 €
(Collectivités)
|
~ 30 000 €** (TVA + TFPB***)
|
~ 1,5 Md €
pour ~ 15 000 logements + 15 000 démolitions
par an (à +ou- 20 000 €)
|
* Les plafonds de
revenu en PLUS peuvent être dépassés de 30% lorsque la compétence
« logement social » a été déléguée à des collectivités et pour des
logements situés dans des quartiers classés en zone urbaine sensible et/ou à
taux de vacance > à 20%
Les opérations
sur le logement ont été soutenues à hauteur de +ou- 1,5 Milliards d’euros/an
par l’ANRU et les collectivités locales (soit environ 30 000 euros
supplémentaire par logement social démoli et reconstruit) et ont permis de réduire la concentration de
logements sociaux dans environ 600 quartiers « prioritaires », mais
de manière plutôt limitée :
o
environ
50 000 des 120 000 logements sociaux reconstruits (entre 2005 et
2012) l’ont été en dehors de ces quartiers et 40 000 nouveaux logements
privés ou « intermédiaires » ont été construits dans ces quartiers (Bilan
PNRU p.75-77 + Synthèse
Cdc).
o
La plupart de ces
quartiers sont donc toujours composés par environ 850 000 logements
sociaux (vs. 900 000 en 2005) sur 1,35 M de logements. De plus, ces opérations de
« diversification » ne sont pas encore toutes réalisées et sont souvent
situées sur les « bords » des quartiers visés.
o
En conséquence,
la modification des écarts (revenus, chômage) entre les habitants de ces
quartiers et ceux des autres quartiers des mêmes villes sont restés équivalents
depuis 2003, voire se sont aggravées en raison des effets de la hausse générale
du chômage en France.
A noter que les subventions de l’Agence Nationale de
Rénovation Urbaine (ANRU) sont financées à +ou- 800 M €/an par la Participation des Employeurs à l’Effort de
Logement (ex. 1%) qui représente un total de 1,5 Md €/an. En échange, ces employeurs disposent du foncier d’une
part des démolitions pour des logements attribués à leurs salariés.
- Les aides à l’hébergement et au logement
adapté sont versées principalement par l’Etat pour la
construction et l’entretien de structures collectives d’hébergement d’urgence
ou de réinsertion, généralement gérées par des associations spécialisées dans
l’accompagnement social des personnes en difficulté.
Principaux
dispositifs
|
Coût
(par personne)
|
Dépense
publique totale
|
Les aides à l’hébergement concernent les personnes le plus en difficulté et subventionnent
des centres d’hébergements d’urgence (~30 000 places),
- des chambres d’hôtels
(~30 000 places),
- des centres de réinsertion
(CHRS ~ 40 000 places)
- et des logements
« adaptés » en résidences (~ 200 000 places dont 100 000 en résidences sociales, 60 000 en foyers de travailleurs migrants ou de
jeunes travailleurs, 21 000 en intermédiation locative et 15 000 en pensions de
famille)
|
~ 11 000 €/an en CHU
~ 10 000 €/an en hôtel (hors nourriture et
accompagnement)
~ 15 000 €/an en CHRS (Ile de France)
+ou- 10 000 €/an en Résidences sociales (dont aides
au logement)
|
~ 1,3 Md €*
pour ~ 300 000
places en 2014
|
*Ces aides ne prennent pas en compte environ
700 000 places pour personnes âgées et 100 000 places pour personnes handicapées bénéficiaires de l’aide
sociale à l’hébergement (ASH)
estimée à 2,4 milliards d’euros en 2015 Comptes
du logement et PAP
Logement 2016
o
La mobilisation
de ces aides a récemment été très efficace dans la mesure où elles ont permis un quasi-doublement du nombre de places
d’hébergement d’urgence entre 2010 et 2014 (ex. + 10 200
places en centres d’hébergement d’urgence et hôtels en 2014), et une forte augmentation des places en logement
« adapté » (ex. + 24 000 places en 2014, soit +13% du total
en 1 an, PAP
Logement 2016).
o
Les aides de
l’Anah (~ 10 M €/an) et de certaines
collectivités ont par ailleurs permis d’améliorer
les conditions de logement dans l’hébergement d’urgence ou social
« existant », dans lequel la
part des chambres individuelles est passée de 34 à 42% depuis 2010 (Cahiers
Anah). Or, la qualité des
chambres et leur individualisation (pour les personnes seules) est le principal
facteur de stabilisation des personnes sans abri de manière temporaire ou
pérenne (Evaluation
convergence)
o
Pour autant, le
coût par personne de l’hébergement d’urgence ou social est 4 à 5 fois supérieur au coût maximum du logement
social (2 000 à 3000 euros/an en moyenne par personne
logée en PLAI, dont aide au logement, voir soutiens logements
sociaux et aides au logement) et
les sorties « sans solution de logement » de ces structures étant
encore fréquentes, l’efficience de ces
dispositifs est très faible et leur efficacité dépend principalement de la
disponibilité de logements sociaux dans les zones les plus tendues (voir
« dispositifs de soutien du logement social »).
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